<能源法>起草组专家肖国兴:能源问题要走向法制化


各界期待已久的<能源法>征求意见稿经过一年多的筹备,于12月1日开始向社会广泛征集修改、完善的意见和建议。

      2006年2月,国家正式成立<能源法>起草组,3月份成立专家组,10月份,专家组中的四位常驻专家每人拿出一份法律框架的备选方案。作为常驻专家之一,华东理工大学法学院教授肖国兴提出的方案被最终采纳,并于当年10月下旬开始撰写条文,最终形成一个综合方案。2007年1月,专家组又提出在综合方案中加入有关能源开发生产、加工转换、供应服务、能源利用等过程的规定。

      此次公布的征求意见稿,以能源问题的法制化为核心,确立了国家的能源战略框架,为国家能源对策体系的建立提供了基础。

      12月2日,<能源法>起草专家组常驻专家肖国兴为本报详细解读了该征求意见稿。

      核心内容是确立国家能源战略

      <21世纪>:<能源法>制定过程中,最核心的问题是什么?

      肖国兴:能源的问题要走向法制化,这是这次<能源法>草案的核心,也是{zd0}亮点。其中一个最核心的内容就是确立国家能源战略。

      一个国家的能源对策体系主要由三部分构成:首先是能源战略,这是一个理论战略,是方向上的指导;其次是行动战略,包括能源法律、能源政策、能源规划等;第三是具体的政策,比如价格政策、税收政策等。无论是能源战略还是能源政策,都应该由法律来确定,这样才能构建稳定的能源体系。

      我国目前还没有法律意义上的能源战略,就是说,能源战略的表述没有由一个xx机构来进行,都是学者在表述,最多是政府的白皮书。这也是中国长期以来能源对策不稳定的一个直接的因素。

      在这种情况下,<能源法>将来的发展方向应该是国家能源战略,作为其他单行能源法律的指导。专家组最早的设想是由全国人大来通过<能源法>。但最终还是决定由全国人大常委会通过,将<能源法>定位于政府管理方面的制度,是国家发展战略的组成部分。具体的能源战略由国务院颁布。

      由于能源战略需要根据情况变化做出调整,法律中只能规定能源战略应该包含哪些内容,将其法定化,确保今后在任何一届政府的领导下,都要有持续性和稳定性,才能成为我国能源对策体系稳定的支柱。

      在这次的<能源法>征求意见稿中,能源战略规定了国家在能源战略方面的指导思想、战略行动、战略措施等一些重大的问题。这将为国家能源战略的形成,以及整个能源对策体系提供法律基础,是方向,是路线。

      当然,<能源法>还需要进一步的完善操作。比如政府制度如何安排、投资、产权、市场开放度问题,以及战略储备、应急、财税等具体制度的安排。

      还不是能源基本法

      <21世纪>:怎么理解<能源法>作为能源领域基础性法律的定位,它与其他相关法律之间的关系如何协调?

      肖国兴:<能源法>的制定,对于构建中国的能源对策体系具有根本意义。它是能源领域里的基础性法律,但是还不是基本法。因为基本法要由全国人大审议通过,周期比较长。在目前能源问题越来越突出的情况下,<能源法>要争取尽早出台,因此考虑先由人大常委会作为基础性法律审议通过。

      <能源法>既要解决能源体系和外部体系之间的关系,也要协调内部和其他单行法之间的关系。目前中国已经有了煤炭法、节约能源法、可再生能源法和电力法等四部法律单行法,调整能源的某一领域和某一方面。<能源法>调整范围很宽,单行法调整不到、无法解决的问题它要解决,其中的冲突也需要它来协调。

      比如煤炭具有能源和资源的两种属性,煤炭法和矿产资源法有衔接、协调需要。还有将要制定的石油天然气法、原子能法等,都有这类需要。<能源法>确立之后,就为将来单行法与其它法之间的衔接和协调确立了原则,使能源法律体系和其他法律体系相容,避免冲突。

      由于<能源法>更多是规定一些原则性的东西,涉及到具体领域,比如石油、天然气、煤炭等领域如何贯彻,还需要具体的规则。比如煤层气的问题,就涉及到煤炭法和天然气法交互的地方。

      没硬性指标不等于不问责

      <21世纪>:如何保证<能源法>的可操作性?会不会规定一些硬性指标?

      肖国兴:<能源法>首要是指引了方向,能够使得单行法规则更结合实际的操作。目前,管理体制的问题别的法律都没解决,<能源法>要来解决,产权的问题也是同理。如果这些问题没有解决,即使颁布了各种单行法,很多具体规则还是没有人来操作。而有了<能源法>这个法律,单行法都得以实现,<能源法>的制度绩效就释放出来了。

      在<能源法>起草的过程中,我们也考虑过规定一些硬性的指标,国家能源办也曾经进行过相关的课题研究,比如能源效率指标、能源储备指标、可再生能源指标、减排指标等。但这些指标的实施问题、计算问题,目前都存在不成熟的地方。

      不排除在以后有关<能源法>的修改中再对指标问题进行讨论,但至少目前还没有。不过,没有规定具体的指标,并不代表不问责。我们将通过加强能源法律的基础性制度的建设来解决这个问题。

      目前的征求意见稿是用具体的监督检查体系来代替具体的硬性指标。包括政府监督、政府内部监督、政府对企业监督等。其中专门有关于监督检查的一章,明确规定了权力机关的监督,政府要就能源方面的工作向人大进行汇报,建立专项报告制度,人大还可以质询。通过确定政府对人大的责任,政府内部下级对上级的责任,以及公务员对政府的责任,建立比较完整的责任机制。

      <21世纪>:<能源法>在管理体制方面有何具体规定?

      肖国兴:现在管理体制方面还不太明确,国家也没有最终决定。从学理上来看,我认为应当是一种"强制市场型政府",即能够管得住市场的政府。管理机构必须要强势,如美国的能源部。

      多元化产权制度体现市场化

      <21世纪>:市场化原则在<能源法>中如何体现?

      肖国兴:市场化原则由能源领域的多元化产权制度来体现。

      产权问题包括几个方面。首先是投资产权。多元化产权意味着除了关系到国家安全的命脉领域,多元产权将要进入其它绝大部分领域。投资放开以后,虽然基本也是对现有趋势的肯定,但有些制度会更加趋于完善,比如技术领域的投资会逐渐放开。

      在关系到国家安全、国民经济命脉的领域还是要坚持国有控股为主体。比如核能、管网、石油天然气管网、电力、城市供热等方面。因为这牵扯到能源的基本供应问题。国有企业如果占有垄断地位,就必须承担相应的义务。必须要做到保证能源供应,为国家的安全做出相应的服务,不能只顾利润,还要考虑到整个社会公共事业的发展。

      这样做与<反垄断法>并不相矛盾。能源领域的问题很特殊,面对能源紧张的情况,国家还是趋于控制。但是,随着市场经济的成熟,这种控股的情况肯定会减少。

      其次,市场化的原则还体现在资源方面的产权问题。这也是本次<能源法>中的亮点。

      一个核心的问题就是明确能源资源的国家所有权问题。我们在规定国家所有权的同时,也设立了新的能源资源的物权。主要规定了水能、海洋能的开发权。目前国家水法中除了规定国家水资源的所有权之外,还规定了取水权,主要以消费水为目的。但是在用能方面没有规定。海域使用法情况也是如此。<能源法>明确把水能、海洋能的开发权设立出来。这种产权一旦敲定之后,大家就可以投资,有偿开发利用,还可以转让,从而大大拓宽产权的活动范围。

      立法进程提速是国家需要

      <21世纪>:在当前能源需求紧张的情况下,<能源法>如何保障能源安全?

      肖国兴:保证能源安全方面,直接的规定就是战略储备制度。包括有关的产品储备和资源储备。产品储备主要是石油储备,包括政府储备和企业义务储备。以政府储备为主,也希望地方政府做一些相应的储备。

      <能源法>中明确规定的还有应急问题,针对可能发生的能源供应中断、价格波动等情况。比如要求各级地方政府做应急预案,规定了一些应急启动以后单位企业协助的义务,以及政府在应急结束之后进行相应的补偿。

      间接的规定包括节约节能、相应的财政政策、价格政策等。

      <21世纪>:在公开征求意见以后,下一步的工作计划是什么,<能源法>何时能正式出台?

      肖国兴:下一步专家小组将认真分析听取反馈的意见,继续完善法案。同时还要做些专题性的调研,比如水能开发权问题、农村能源的问题等,主要是针对反应比较强烈或者制度还存在问题的方面做出调研。

      <能源法>草案力争在今年年底完成,明年年初送呈稿送国务院法制办。法制办接受之后再修改,然后提交人大常委会审议。大概到明年下半年,或者后年年初会有一个结果。目前,又适逢能源需求紧张,国内对能源立法的需求就更加强烈,立法进程提速是国家的需要。