倒逼投资冲动 环保总局"围魏救赵"


1月10日,国家环保总局副局长潘岳宣布,将首次启动"区域限批"政策来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势。

      被列入"区域限批"黑名单的有大唐国际、华能、华电、国电这4大"屡教不改"的电力集团,以及河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市这4个高耗能、高污染产业行政区域。

      潘岳表示,将对4个行政区域、4个电力集团的所有建设项目实行停批、限批,并建议监察部门追究有关人员的行政责任。

      这是中国环保部门成立30多年来采取的最为严厉的行政惩罚手段。

      环保总局的反击蓄势已久。在过去的一个月,中国的环保防线全线告急。

      有消息称,2006年单位能耗下降4%,主要污染物排放下降2%,单位工业用水下降6%的指标都面临失守。

      绿色GDP核算试点没有获得地方政府普遍支持,不少省份要求退出试点。

      而这一切都是在高污染、高耗能产业拉动GDP超速增长的背景下发生的。此前,中央经济工作会确定将2007年经济增长预期目标控制在8%,而经济学界认为,这一目标实现的概率仅为10%,而2007年GDP增长9.5%的概率则高达60%。

      专家认为,"区域限批"如果动真格,将触动到了这一轮超速增长的核心动力源——大型国企和地方政府合谋驱动的投资狂潮。这两个强势利益集团同时受到敲打,成为2007年围绕宏观调控的博弈走向尖锋对决的标志性事件。

      "屡教不改"

      在国家环保总局1月10日通报的82个违规项目中,电力项目共有23个,占违规项目总数的1/4强;投资额度高达540亿元,占全部违规项目总投资1123亿元的近一半。

      被通报的23个电力项目有两类:一类是没有严格执行"三同时" (即建设项目中环境保护设施必须与主体工程同步设计、同时施工、同时投产使用)要求的建设项目;一类是未经审批即开工建设的项目。

      其中,火电项目违反"三同时"的情况比较严重,主要表现在小机组关停未落实;新建工程脱硫滞后;"以新带老"脱硫滞后;二氧化硫总量未落实;中水回用未落实。

      而未经审批就先上马的电力项目主要集中在未能有效贯彻中央经济宏观调控和产业结构调整政策的地区。

      层出不穷、前赴后继的环保违规背后,是势不可挡的投资狂热。这在电力行业最为突出。

      为了争当"电力{dy}",近年来各大电力集团的装机规模竞赛达到了白热化。

      据中国电力企业联合会的统计,2006年,华能集团与大唐集团的可控装机容量均已突破了5000万千瓦,拉开了与其它三家发电集团的差距。华能仍是拥有装机最多的发电集团,大唐紧随其后,华电与国电分列第三、四位,中电投居末位,但其效益居五大电力集团之首。

      "五虎逐鹿"的格局并没有随着"十五"而过。在"十一五"规划中,两大集团纷纷提出要在2010年使装机规模在目前的基础上翻一番。而实现这一目标的{wy}途径便是增加新建项目。

      为了多上新项目和快速扩张,各电力集团不惜集体冲撞违规红线。在这次通报的违规项目中,华电集团违规项目也较多。而仅仅在环保总局此次通报违规项目前半个月,华电才刚刚举行了"装机规模突破5000万千瓦庆祝大会"。

      "这和电力系统长期在我国经济发展过程中扮演的强势群体角色有关。"中国社会科学院一位专家1月10日在接受本报采访时认为,多年来,电力系统依托深厚的政治资源,大行"工程倒逼项目审批"并屡屡得手,这使得它们对冲环保执法的能力相当强。

      在这种强势之下,"屡教不改"便不足为奇。2004年,在国家环保总局公布的违规项目名单中,大唐集团旗下的浙江大唐乌沙山发电厂4×600兆瓦新建工程位列其中。而在2005年7月发改委公布的32个违规电站中,也有大唐集团河北王滩电厂的3号、4号机组。

      除了电力巨头们兴致勃勃的竞赛,还有地方政府的推波助澜。

      在这次被"区域限批"的4个地区中,贵州六盘水、山西吕梁分别是南、北方的煤城,河北唐山、山东莱芜是钢铁大市,都是以能源、原材料产业为支柱的地区,发展重化工和高耗能项目的冲动不言而喻。

      "地方政府纵容大上电力项目,一方面缓冲电荒的矛盾,一方面是拉动GDP和政绩增长。"上述中国社科院专家说。地方政府的庇护使环保"三同时"制度流于形式,部分违法项目可以不理睬环保总局责令停止建设和限期改正的要求,继续建设和运行。环保总局的清查发现,部分地区县以下企业和乡镇企业的环境影响评价执行率只有30%-40%左右。

      比如环保总局"黑名单"中投资{zd0}的项目为贵州金元集团股份有限公司所属的贵州发耳电厂4×60万千瓦新建工程。这个投资额度高达90亿元的发电项目,曾于2005年7月被国家四部委叫停,但仍顶风而上,继续建设。

      "与五大电力集团相比,地方电力企业乃至民营电力企业处于抢食发电蛋糕的局面。"中国投资协会一位专家表示,只要能抢到,这些企业可以付出比五大电力集团更为沉重的代价。

      当然付出{zd0}代价的还是2006年的中国环境。在这一年,全国发生严重环境污染事故161起,平均每两天一起;环境投诉已达60万人次,比2005年增加30%。国务院年初提出的能耗降低4%、污染物排放降低2%的目标均告失守。

      而重化工领域大量投资带动的GDP增长也已经连续多年刷新记录。这使得2006年12月召开的中央经济工作会议试图将2007年的经济增长目标控制在8%左右,以便向"又好又快"的经济增长模式过渡。

      可是,当地方政府和大型国企成为投资过热的主动力时,加息、收紧信贷等各种市场化调控措施均告失效,环保总局开始以"区域限批"等行政制裁手段参与宏观调控进程也就势在必然。

      "围魏救赵"

      所谓"区域限批",就是停止审批相关行政区域境内或所属的除循环经济类项目之外的所有项目,直至违规项目彻底整改为止。

      这项措施被誉为环保总局的"杀手锏"——根据定义,这个技术手段的杀伤力在于如果一个地区的某一个项目违规,将有可能导致该区所有项目都要"连坐",被暂缓审批;而更重要的是,这种行政手段的重点监管对象从单个项目转向了地方政府。

      这也就意味着,地方政府在高污染高耗能产业的违规投资上首次被认定为需要肩负行政"决策后果"。

      "国家环保总局是选择了最合适自己的技术手段。"一位观察人士评论说,环保总局是在和整个现行的体制博弈,它缺少强有力的执法手段,但掌握一定的项目审批权,采取"区域限批"的手法有点类似"围魏救赵"之计,以停止或收紧新项目的审批来倒逼地方政府和电力巨头对已有和在建项目进行环保整改。

      "在以往的环保行动中,被叫停的项目往往在作出承诺之后即可补办手续先行过关,这样一来,就出现了用各种手法拖延或拒绝xx环保承诺的现象,使得一次次环保执法行动效果有限。"环保总局副局长潘岳也作出类似的解释,'"区域限批'政策彻底堵住了以虚假承诺换取项目过关的可能。"

      在环保总局手握"区域限批"大刀的监管之下,地方政府如果要确保当地经济的持续稳定增长,就必须要对自己批准的所有项目承担决策责任。"地方政府必须权衡单个项目和整体利益的重要性,国家就可以从行政监管和政绩考核这两个方面强力贯彻宏观调控措施。"环保总局的一位官员说。

      "铁令"之后

      与前几次环保"风暴"不同,这次"区域限批"措施出台后,电力系统迅速作出了反应。

      华电集团在环保总局通报违规项目当天,就通知涉及单位要坚决按照通报的意见,落实整改措施。大唐国际1月11日发布公告称:"将严格遵守并积极执行国家环保总局的要求。"大唐国际相关负责人也表示,此次整顿将有利于公司提高生产效率,为企业下一步发展提供机遇。

      据了解,此次涉及大唐国际控股子公司——河北唐山热电公司——运营的5台5万千瓦热电机组以及甘肃大唐国际连城发电公司运营的连城电厂二期工程。大唐国际称,唐山热电公司承担着当地1400万平方米区内的居民及用户的供暖任务,由于正值供暖期,大唐国际将在与当地有关部门协商后逐步关闭。

      而连城电厂二期脱硫工程将于2007年3月投入运行,正在向有关部门申请环保工程验收。

      对于这次有史以来最为严厉的"环保风暴",业内人士认为,虽然此举不会给电力投资带来致命打击,但涉及违规项目的企业乃至地区都将进入重化工项目建设的一个"冷静期"。

      "在多次环保治理不能顺利进行,而能耗排污指标高高在上的大背景下,中央看来是动怒了。"申银万国的一位分析师认为,各地要想再一次置环保铁令于不顾已经不太现实。

      光大证券则认为,这一措施将有效促进相关企业集团加大对老电厂的关停力度,有效提升高容量、低煤耗电厂的利用率。从促进关停小机组力度而言,此次整顿将对整个电力行业供需提供正面影响。

      中电投是五大电力集团中{wy}没有进入"环保黑名单"中的企业。该公司总经理工作部一位人士介绍,这源于中电投早先开始的"小火电关停计划"的实施。据了解,该公司此前已经明令关闭70台小火电机组,并承诺在建和规划项目xx按照清洁高效的要求来实施。

      一些分析师还认为,国家之前已经启动电网调度,来充当电力调控的一大筹码,这次又将"区域限批"纳入小机组整顿中,组成了一个相对完善的组合拳。在节能降耗的大背景下,不排除今年的宏观调控还将有更多的组合拳出台。