本报记者从国土资源部规划司获悉,尽管比预定时间晚了整整两个月,但各界广为关注的全国土地利用总体规划纲要修编(以下简称"修编")终于在8月31日上报到国务院。
首次回应延期上报原委
修编为什么没能够如期上报给国务院?此前,尽管众说纷纭,国土资源部一直没有明确表态。9月1日,国土资源部规划司一位人士首次向本报记者说明了主要原因。
一是在修编正式开始前,临时加了一个"前期工作"程序。
他介绍,早在2002年初,国土资源部就已经确定要启动新一轮修编工作,并于2002年4月份,在全国东、中、西部选择了有代表性的12个县、市进行试点,为接下来的修编探路。
按照国土资源部当初的计划,整个试点工作进行一年,然后就启动修编工作,于今年6月底前上报国务院。
但试点工作结束后,情况陡然生变。在试点和调研中,国土资源部发现,对于新一轮修编,"各地在指导思想上还存在偏差"。
"不少地方强调'一增两减'(增加建设用地规模,减少基本农田和耕地保有量),引起国务院有关领导高度关注。"
另外,从各业、各类以及当初的国民经济和社会发展"十一五"规划的编制来看,规划之间的协调和衔接的难度相当大。因为"各行业都从本行业的要求出发,把用地规模设得相当大。各地发展经济的势头非常猛,用地压力非常大"。
在这种情况下,国务院决定先做前期工作,通过前期工作把规划修编中的关键问题研究透,然后再进行<纲要>的编制。
因此,修编时间被延后了一段时间。
二是修编草案出来后,在上报国务院审批之前,"协调的时间比较长"。
首先是与地方上的协调。据透露,在修编过程中,从上报的部分省市主要用地指标测算来看,2005年~2020年建设占用耕地数目远远大于实际供给可能。不少地方希望通过规划修编,降低耕地保有量,增加建设用地指标。
为协调地方利益,国土资源部修编委员会为修编工作召开了多次座谈会,并把修编委的全体工作人员分成若干组,针对不同地方进行解释、分析、引导。
其次是部门之间、相关规划之间协调难度大。因为修编期间,各部门正在编制专业或行业发展的"十一五"有关规划。
今年7月份,国土资源部有关负责人就曾明确告诉本报记者,修编是国土资源部加强土地调控的一个重要手段,而修编几乎牵涉到所有的部委如农业、教育、公路等用地,"各行各业都觉得自己的方面要多发展、要加强,而最直接的体现就是多要地"。
所以,"修编弄好后,与其它部委进行了多次协调,延误了部分时间"。
用地规划分区管制
尽管修编具体方案还没有{zh1}公布,但据了解修编的专家透露,这一轮规划修编的原则是,严格控制建设用地规模尤其是城镇用地规模,做到人均建设用地总量不增加或略有增加,人均城镇工矿用地规模基本不增加。
修编的突出特点是要统筹好农用地、建设用地等各类用地的规模。
值得注意的是,修编采取了"指标控制"与"分区管制"相结合的方法。
用地指标的确定尤为关键。因为指标决定着未来15年的用地发展路线,而且各地、各部门的焦点也集中在指标上,其中最为关键的就是耕地保有量指标和建设用地指标。
从总量上来看,修编再次明确,基于国家和民族长远发展的考虑,18亿亩耕地保有量指标是个约束性指标,不容突破。
不过,国土资源部规划司官员针对这个指标给予澄清,虽然确定了18亿亩耕地指标,但并不意味着要把这18亿亩全都种满,而是保持一定的播种面积就行。
他进一步解释,现在耕地出现的问题,并不是说耕地少到维持不住粮食安全了,主要是农业上的播种面积没有保证。"不可能说有多少地就种满多少,这样就一点战略空间都没有了。""耕地是战略资源,不能一点余地也不留,当然也不需要无限的多。"
修编还把耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田保护面积、城镇建设用地规模、补充耕地指标等等,确定为强制性指标。
而在指标分解中,修编又采取了"分区管制"的方法,即不搞全国一刀切,根据各地的情况分别处理,以提高可操作性。这是这轮修编最为显著的特点之一。"如果不能很好很有效地操作,指标就没有实际意义。"
修编结合各地人均耕地、后备资源、幅员大小等,把全国划成东部、中部、东北、西部四个大区,然后在这四个大区里,又进一步分为9个不同的区域。
修编还强调,要维护规划的法律地位,提高运用规划进行宏观调控的xx性,严格保护耕地特别是基本农田,确保规划任务的落实。
