非传统式分业监管 美国金融服务现代化与1999年《格雷姆-里奇-比雷利法案》


作者： 卫松 文章来源： 《当代金融家》2006年第10期/总第16期

　　尽管监管一体化是从发达国家发起的，但是经济和金融强国美国却不赶这个时髦。当前，美国的金融监管架构很大程度上仍然是分业的，但已出现若干要素，使得跨行业金融业务活动与混业金融机构得以实现，而监管架构至少部分地满足了当前的发展态势，并成为目前三大监管模式的一极代表。

　　按领域而非按行业监管
　　传统上，人们将美国的金融监管描述为“功能监管（functional regulation）”。其实这一描述并不准确。真正意义上的功能监管应该是建立在应对市场失灵的各种功能之上，监管机构按照竞争、市场诚信、审慎监管、系统性稳定等功能彼此分工。同这种真正意义上的功能监管不同，美国的金融监管基于两个基本前提：
　　{dy}，从事金融行业中不同部门（银行业、证券业和保险业）的机构间实行严格的分业经营；第二，每个金融部门中的机构和市场各有其单独的监管者。
　　因而，称美国的金融监管体系为“领域监管（sectoral regulation）”更为妥帖。因为在美国，金融业中的每一个领域（或按金融机构性质，或按其所属地）都有自己的监管机构，每一个监管机构在各自的领域里承担着市场诚信、审慎监管与系统性稳定的功能。从技术角度来说，混业金融机构不可能存在，所以也没有必要设计一个架构来处理混业机构事务。  
　　说到法规的变化，1999年11月，美国国会通过了《格雷姆-里奇-比雷利法案》(Gramm-Leach-Bliley Act，又称《1999年金融服务现代化法案》Financial Services Modernization Act of 1999，以下简称GLBA)。这一法案的通过，堪称近期美国银行与金融服务业监管的最重大事件。法案全面重塑了美国银行与金融服务业监管的法律框架。几十年来，为实现金融服务业现代化，各金融及政治利益集团围绕银行、证券、保险业务及其联合经营的法律框架，进行着长时间的角力，至此终于告一段落。
　　从金融监管的角度而言，法案的{dy}章《促进银行、证券公司和保险公司之间的联合经营》（Facilitating Affiliation among Banks, Securities Firms and Insurance Companies）意义最为重大。这一章开宗明义地废除了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，规定合格的银行控股公司可以选择获得“金融控股公司”地位，从而得以实现银行、证券、保险、商人银行及其他业务的联合经营。其对金融监管的影响可以概括为5个方面：
　　■xx了对于合格银行控股公司被授权可以从事的银行业务的法律限制；
　　■对银行机构内从事新的或拓宽原有非银行金融业务的渠道加以限制；
　　■同时减少和增加了现有对同时从事银行业务和非金融商业活动的限制；
　　■将对金融实体的功能监管同对综合经营的金融控股公司的伞状监管（umbrella supervision）结合起来；
　　■为同时包含银行业务与证券业务特性的金融业务活动建立了一个监管程序框架，以决定特定业务是否应由银行监管机构监管，还是应由证券交易委员会（SEC）抑或商品期货交易委员会（Commodity Futurs Trading Commission，简称CFTC）监管。
　　本文将着重探讨法案{dy}章有关条款对美国金融监管的影响。

　　综合监管 = 伞型监管
　　如果要理解美国的非传统式分业监管，就必须了解“伞状监管”与功能监管。
　　GLBA {dy}章xx了许多在银行与证券公司、保险公司及其他金融服务公司之间进行综合经营的xx和州的法律壁垒，在对业务活动设置特定审慎监管限制与其他保护措施的前提下，为金融机构提供了一定弹性，使他们可以通过控股公司架构或金融子公司形式，构建新的综合经营模式。
　　法案要求对金融控股公司架构内各公司实行功能监管，并保留了联储理事会作为新建金融控股公司“牵头监管人”的地位。同时，法案还要求，在批准金融控股公司或国民银行的金融子公司从事新的金融业务时，联储理事会要同财政部协调合作。此外，法案规定，一家银行除非“资本充足”且“管理良好”，否则不得从事新的金融业务联合经营。为达到安全与稳健目标，联储理事会和货币监理署（Office of Comptroller of the Currency，简称OCC）的权限得到加强，以应对经营失败。
　　GLBA为金融机构提供了不可多得的机遇。在GLBA立法框架下，金融控股公司正变得日益繁复、日益多元化，监管金融控股公司也相应地日益构成对监管部门的巨大挑战。为此，监管部门必须找到对策，应对挑战。
　　法案{dy}章阐述了“功能监管”的原则。这里所谓的“功能监管”，依然是美国传统意义上的，即相似的业务活动应由同一监管机构监管，不论从事这些业务活动的实体是何等形式，是银行还是证券公司。法案拒绝采用单一监管机构监管整个金融服务业的模式。因而，尽管法案允许综合经营，但银行业务依然由银行监管机构监管，证券业务依然由证券监管部门监管，保险业务依然由保险监管部门监管。
　　法案规定，联储理事会是金融控股公司的“伞状监管者”，而其他xx金融监管机构，如货币监理署、证券交易委员会、商品期货交易委员会等，以及各州的银行与保险监管部门，则履行对金融控股公司的各类子公司与关联机构的“功能监管”。
　　法案特别要求，作为“伞状监管者”的联储理事会，同银行、证券、保险监管机构间必须加强沟通、协调与合作。
　　联储理事会保持现有作为银行控股公司的综合监管机构的角色，而金融控股公司则被认为是银行控股公司的一种。国会维持了对旗下实体包括银行的综合金融机构的监管框架，但确保联储理事会将继续尊重功能监管机构的xx性，并避免施加过度或重复的监管结构。早在GLBA生效前，花旗集团就已经在控股公司的架构下从事保险业务，在对花旗的监管中，联储理事会获得了若干履行伞状监管者职能的经验。
　　伞状监管者的角色同对银行机构本身的直接监管有明显不同，联储理事会需要根据功能监管侵扰最小化的方式来定义这一角色。历史上，银行与金融服务业一直不停地试图从“监管套利”中获利，这部分地导致了银行、证券和保险监管机构之间就司法权限问题争吵不休，因此，联储的任务并不轻松。
　　联储理事会能否实施一个成功的监管模型来监管综合金融控股公司所承担的风险，是GLBA{dy}章立法能否成功的关键。联储理事会必须保证以下几点：各相关功能监管机构对金融控股公司实体所承担的风险充分知情；辨别并评估多元化金融控股公司的各类业务，及其各业务线的内生风险；从而判定非银行业务如何影响金融控股公司的附属银行。
　　以联储理事会同另外两个主要的xx银行监管机构——货币监理署和xx存款保险公司——的关系为例。
　　货币监理署是国民银行的首要监管机构，xx存款保险公司则是非联储系统成员的州法银行的首要xx监管机构。因此，作为“伞状监管者”的联储理事会，必须要同这两个机构打交道。在操作层面上，监管大型复合式金融控股公司时，联储和货币监理署往往要同时介入，因为这类控股公司下属的银行往往不是州xx储备系统成员银行就是国民银行。大部分想要在GLBA框架下寻找机会的机构都将国民银行作为牵头银行。这样，联储理事会和货币监理署之间就要互相尊重，并协调超越公共信息之上的信息共享。
　　鉴于各个机构都有将自己的{dj2}信息秘不示人的倾向，上述的信息共享关系可能颇为复杂。为此，可能就需要两个机构组建联合检查团队，并在适当的条件下，互相给予对方人员电子信息通路。要建立这种关系，两个机构需要签订协议，至少也要有谅解备忘录。
　　综上所述，GLBA并不一定会降低美国金融监管框架的复杂性，但的确试图明确并推动监管机构间建立工作关系。联储理事会和功能监管机构间的协调和信息共享对于GLBA的成功实施至为关键。GLBA明显为更加庞大和复杂的多元化金融机构打开了一扇门，要求银行监管机构xx过度或重复的监管负担，并控制xx安全网向非银行业务的实际延伸。此外，在对银行、证券和保险业关联公司的功能监管方面，GLBA也要求联储理事会、SEC和保险监管机构之间建立新型关系。

　　混合金融产品监管
　　GLBA在xx证券法规的框架下建立了一个程序，要求证券交易委员会在对任何银行销售任何新型“混合产品”要以行使监管权为先，即先行公布有关规章。GLBA会议公报解释道，之所以建立这样一个规则制定程序，其目的在于，“告知银行业，它们当前所处的领域可能会涉及包含众多元素的新式复合产品”。
　　证券交易委员会必须先作出裁决，裁定新型混合产品的确既是一种“证券”，又是一种“新型混合产品”，之后才可以试图要求一家银行注册为经纪商-交易商，以销售该产品。“新型混合产品”被定义为：没有列入GLBA设定的“已辨别银行产品”列表的任何产品。
　　会议公报还称，如果一种产品被包括在已辨别银行产品列表中，不应被理解为判定或暗示该产品是否为一种证券，只是表明该产品不应被视为一种“新型混合产品”。GLBA又进一步要求，证券交易委员会在规则制定过程中要提交其他调查结果。
　　例如，在考察监管行动是否符合公共利益时，证券交易委员会必须依照《1934年证券交易法》第3（f）款的规定，考虑监管行为是否会促进效率、竞争与资本形成。此外，在规则制定程序开始前，证券交易委员会必须就为任何新型混合产品设置经纪商-交易商注册的要求，同联储理事会协商，并争得对方同意。GLBA会议公报明确要求，在制定和颁布新规则前，证券交易委员会必须“考虑联储理事会的观点，包括关于新型混合产品性质的观点，在xx银行业有关法律的框架下监管该产品的历史、目的、外延、及适当性，以及拟议中的规则对银行业的冲击”。
　　这样，联储理事会就有权就证券交易委员会在这方面发布的任何最终规定“寻求复审”。有趣的是，会议公报指示：
　　“在考虑此类申诉时，哥伦比亚特区巡回上诉法院应决定认定并实行，或搁置证券交易委员会依据本款作出的规定，其依据为法院关于下述因素的判断：
　　■该产品是否为新型混合产品；
　　■该产品是否为证券；
　　■依据xx证券法规和银行法规，在证券交易委员会和联储理事会的不同观点中不偏不倚，就监管的历史、目的与外延看，要求从事该产品交易的银行注册为经纪商或交易商是否恰当。”