——改革三十年县域权力变迁?

（一）? 历史的散点

任何社会现象都不是孤立的，它都是建立在历史的脉络之上，回望历史才会发现，一个个零散的点便连成一条线，这就是我们走过的路。

我是沿着一个个骇人听闻的故事去寻找他的来源，却发现他们有共同媒体的影子，一是央视的焦点访谈，另一个是南方xx。2000年前后，他们的舆论监督报道大致勾勒出了那个时代县级政治的容貌。

比如，2001年2月，安徽利辛县县城大操场的篮球架上挂了一个死婴的尸体，为的是恐吓上任不到一年的县委书记夏一松，后来当地公安局负责侦察此案，物证尸体竟一度在公安局内失踪，而后又失而复得。此案一直没有结论。

这个县委书记在事发十天前接受了央视《焦点访谈》的采访，主题是拒收50万元贿赂，没想到却惹来更明目张胆的报复。那几年，正处于农民税费负担最尖锐的几年，县级政治逐渐陷入黑社会化境地。

还比如，?湖南嘉禾拆迁，政府公开打出类似黑社会的标语：“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子。”重庆彭水诗案，县委书记利用公权力搞文字欲；更荒诞者如徐州泉山区委书记董锋，一夫二妻，还逼迫妻子观看自己与情妇发生性关系；安徽阜阳区委书记，利用公检法机关打击举报人，让人在监狱神秘死亡等等。

作家余华的小说《兄弟》面世后，有人说他塑造了一个荒诞的时代，他回答说：现实比小说更荒诞。

在这场由媒体参与的揭露县级官员为主的权力滥用和腐败的时代中，中央政府的青天形象逐渐被树立起来。上访农民总是悲呛地怨恨自己所在地“山高皇帝远”，他们千里迢迢来到北京寻找一个可以为他们伸张正义的“皇帝”。而今，“一南一北”（当时民间传言：南有南方xx，北有焦点访谈）的舆论监督锐气已不如当年，而参与舆论监督的媒体也越来越多，网络的兴起也开启了新的参与空间。

那些年后，2008年发生的一件事情让中国地方官场震惊。一位十三四岁的中学生扛起了喊冤的大旗，一呼众人应，在不长的时间里，点火烧了县公安局大楼，砸毁了警车。贵州省委书记石宗源事后分析说，翁安事件是一些社会矛盾长期积累的结果。一个中学生，从小接受党的教育，生长在小县城，什么勇气让他站起来向政府讨说法？什么让他的意识形态脱离了书本上关于当下社会状况的说教呢？

此事发生后，某省公安厅的一位处级干部告诉我，“你知道什么是我们的地震吗？不是四川大地震，而是翁安大地震。”他不理解为什么中央允许如此恶劣的事件得以公开，而且官方媒体进行如此密集、深度的报道。他觉得这是新中国成立以来的{dy}次，以前从未这样有过。

这些年，“群体性事件”一词逐渐流行起来，各地民众的集体行动通过网络和媒体的报道得以迅速传播。这些事件的共同点是发生在县域，一个xx不同于大城市的区域，那里没有北京、上海那样那么发达的媒体，也没有那么多的中产阶层聚集，更没有那么多公共知识分子传播新的社会观念。人们不由得反问：为什么这些事件不是发生在人群更为密集、信息传播更为便利、阶层分化更为显著的大城市呢？

如果按照传统的阶级分析法，这些集体行动的民众是属于工人阶级么？显然不全是，甚至xx不是，因为对内地县城来说，县域经济尚不发达，社会化大产生的条件尚不具备，连工人阶级形成的经济基础都没有。那么，它是受某种新的社会理论或意识形态支配的么？肯定也不是，县域内的经济衰败导致政治、文化、社会都处于萧条状态，难以形成类似意见{lx}的民间知识精英群体。那么，它是一个有组织、有策划、相互联络的行动么？显然更不是，他们甚至自己不会知道当地会发生那样的事情，没有任何征兆，更勿论与外地联络。他们显然不同于以往的政治运动，他们是一群受生活逻辑支配，而非政治逻辑支配的自发行动。

那么，为什么这些年，中国的县域会发生这么多的群体性事件呢？或者为什么这些年中国县域的这么多群体性事件被公开传播呢？

也许人们把80年代的县域生态、90年代以后的各种县委书记的荒诞行为、新世纪初的征地狂潮和翁安事件等一系列零散的信息分隔开来看，觉得他们就如分散的县级群体事件一样没有什么共同之处。而其实，任何社会现象都不是孤立的，这一切都是建立在历史的脉络之上，回望历史才会发现，一个个零散的点便连成一条线，这就是我们走过的路。

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（二）? 一把手体制是如何形成的？

“某某同志”的称呼已经消失，转而称“某书记”而且“某”一般只指姓而非名。县府大院的食堂里已经见不到书记了，除非突发事件或春节前，田间地头几乎也不可能见到县委书记。

因工作关系，我常常进出县政府大院。几乎所有的大院都有武警站岗，保安值班，有的有内线电话，打进去确认方可进门，有的需要登记身份证号码，还有是的要押身份证，出门时方可领回。我也见过各式各样的县政府大楼，发达地区的、不发达地区的，无论富庶与否，大多数地区政府大楼都显得豪华而威严。

这让我有两个问题想不通：一，这些贫困地区，教师工资都发不出来，甚至公务员的工资都时常拖欠，哪来的钱盖政府大楼呢？二，xx期间虽然混乱，但至少不至于县政府门前有森严的把守。那么是什么时候开始县政府的门难进，官员的脸难看呢？

{dy}个问题留待后文分析。我将第二个问题向那个年代在县乡工作的干部请教，他们告诉80年代的干部不像现在那样。

那个年代，县里的权力并非不大，社会物资非常缺乏，县委书记“要弄条好烟抽也要找人批条子”。 对许多产粮食大县来说，县委书记的头等大事是抓粮食生产，县委书记在人们的印象中总是坐着北京吉普车下乡调研。乡镇党委书记并不怕县委书记，有时候争执起来，他们会拿着党章说：某某同志，你这样做是不对的，是有违党章的。县里的干部都在食堂吃饭，县委书记也一样，路上互相碰见了，不分年龄大小都称：某某同志。

对于县委书记来说，每半个月一次的机关党委的组织生活会必须要参加，每个党员要在会上汇报思想，如果不过关，要重新汇报，书记也不例外。凡是有违反党纪的事，都在会上公开。那时还延续了xx的习惯，有些人还会贴大字报，农民甚至还会敲个脸盆在乡镇的大街上喊冤，乡镇派出所只有两三个人，不抓他们。

1984年，人民公社解体后，乡镇政府成立了，乡镇具有了独立的财政权。后来，乡镇企业慢慢多起来了。乡镇党委书记批个字，就可以动用集体土地兴办工厂，乡镇书记批个字，还可以得到银行xx，但那时候许多官员没有胆量贪污受贿。

80年代，在一些人眼中是令人怀念的年代，经济发展，政治昌明。后来，县委书记的形象渐渐变了：“某某同志”的称呼已经消失，转而称“某书记”而且“某”一般只指姓而非名。县府大院的食堂里已经见不到书记了，除非突发事件或春节前，田间地头几乎也不可能见到县委书记。县委书记和县委副书记的地位差异明显拉大，在实际决策中发挥的作用不在一个重量级上。

另一些人对80年代则不屑，认为现在的问题正是那个年代的缺陷所造成，那时民主监督制度同样不完善，“这样的年代有什么好羡慕的？！”

时代在改变，不以任何个人的意志为转移，但任何人却都又共处其中改变之。粮食短缺问题在1985年前后已经解决，家庭联产承包责任制激发了农业生产潜能，让粮食产量剧增，政府的工作中心自然也就从农村移到了城市，城市化也是现代化的过程，一场史诗般的转变也就拉开了序幕。

改革开放初期，1980年，xxx在《党和国家领导制度的改革》的讲话中就提出：“着手解决党政不分、以党代政的问题。”1986年夏季到秋季，xxx就政治体制改革发表密集讲话，猛烈抨击党政不分。1987年，党的十三大报告第五部分专门分析政治体制改革，并提了7条具体措施，{dy}条即为“实行党政分开”。

至今，1982年宪法规定的各级政府机关行政首长负责制仍然是一条重要法律制度，这对于从上世纪50年代以来的党管一切的体制已是巨大进步，虽然在县域内，县委书记成为事实上的一把手，但在各局仍然是局长为一把手（或局长兼任局党组书记）。

??? 更深层次的变革来自官僚体系内部的分权与授权。中央与县级政府的分权采取了像农民家庭联产承包责任制一样的简易办法，这便是始于1980年代的财政包干制——给予地方发展自主权，打破了全国一盘棋的统收统支的财政体制，地方财政只要交够国家的，剩下就是自己的。这种体制相比于计划经济时代，极大地激发了地方政府的潜能，将一个冗沉的官僚科层体制变得高效起来。

然而，发展到后来，不仅仅财政包干，各种社会事务也同样层层包干，这被一些学者称为“政治承包制”——将一个地区的各种指标，诸如税收、GDP、计划生育、社会治安等全部打包给地方的一把手，只要一把手完成任务便可。既然赋予其全面的责任，那么便要赋予一把手的{jd1}xx，层层的一把手体制便逐渐形成，中央到省，省到县、县到乡、层层分包，连村也不例外。

各种光怪陆离的现象因此而产生。比如国家推行火葬政策，县政府便按照全县人口的自然死亡率分配指标，一直分到村，一个村一年必须死（火化）多少人。一位河南洛阳的村支书告诉我说，他们村村样样优秀，就是死人指标没完成，所以评不了先进村。

还比如，信访指标，层层分配，一直分配到村委会或居委会，每个村不超过多少个人去北京上访。河南南阳驻京办，曾专门抓上访人员，关在“黑监狱”，等待镇或街道办接人回去，而市政府还向这些乡镇政府收取被抓上访人员在京的生活费，每天10元。

招商引资任务也是如此。层层分配招商任务，这既让资本家成了政府的上帝，又导致了县域经济的短期化行为普遍，环境、资源被牺牲，而官员和商人合伙欺骗上级政府，虚报招商数据则比比皆是。

与此同时，一票否决制也随之产生，这种并没有法律规定的制度主要取决于上级政府或官员最迫切的目标，上级通过控制下级的官帽控制官员的行为，县委书记被频繁调动便成了至今仍没有改变的常态，县委书记再也难以长期立足一个地区谋发展。

财政包干制实行初期，弊端并不明显。因为地方完成了粮食和财政承包任务后，便可以一心一意谋地方发展，如办乡镇企业。乡镇企业在那个年代“异军突出”，社会物资短缺，各地拼足了劲头搞生产，只要生产出产品，不愁无销路。生产发展了，工商税收也就快速增加了。

但一把手权力大了，各种荒唐、野蛮的现象也就多了起来，县委书记成了一个地区的土皇帝，只要他所想之事，便不会畏惧任何力量，县委书记的意志便成为全县官员的意志。如嘉禾野蛮拆迁、辽宁西丰派公安进京抓记者、阜阳利用公检法机关打击报复举报人等等。这一系列丰富而古怪的社会现象背后，支撑其运行的是缺乏民众监督、仅仅对上负责的“政治承包制”，有人将这一体制斥之为黑社会体制。

张五常后来将这一体制称为公司化运作的政府，并认为是“世界上{zh0}的制度”。在一次纪念市场化三十年的研讨会上，他说：“到了2003年我才有一个所谓突破性的发现，原来竞争主要是县跟县的竞争，而不是省跟省，也不是市之间的竞争，而是县与县的竞争，经济xx在县的手上，他们可以{jd1}独立的使用。”

??? 通过这一体制，县市各种政府成了抽水机，一级一级将农村资源向国家、超大城市和中等城市聚集，在此过程中间，市政府则“非法出生”。

市级政府在新中国成立后的历史上一度集中显现，但因各种政治运动和政策调整，又变回行政公署，80年代这次全国性将行政公署改为市政府后则尾大不掉。

现今能查到的资料是1982年底，中央有关部门在沈阳开会，讨论地方国家机构改革问题。会上肯定了辽宁省实行的市管县体制。当时的目的是加快城市化建设，以城带乡，形成以市为中心的区域经济中心。后来，阻也阻挡不住，虽然在1983年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅曾联合专门下发文件，指出市管县仍处于试点阶段，不宜多搞。但新增一级政府增加许多公务员岗位，机构膨胀的利益冲动加快了转变的速度。

??? 至今，宪法仍没有承认它是一级政府法人的地位。关于它的取消或改革之声近年又被人们提起。改革方式也呈现多样化：一为综合的强县扩权，省市政府下放审批权；二为县财省直管，省政府一般将富裕的县列为财政直管县，如四川达州，在辖区内发现普光油田后省将之列为直管县。但此类改革往往不受欢迎，因为改革后县公务员工资按省统筹水平发放，而富裕地区的公务员工资水平往往高于省平均水平；三为提高县委书记级别，如由市委常委兼任县委书记，副厅级县委书记、正厅级县委书记，然而这也造成了官僚体系内部的不平衡，使原本处于难以监督的县委书记更加难以约束。

如果说农村家庭联产承包和国企的厂长负责制搅动的是社会的活力，那么财政包干唤醒的则是地方政府自身的活力。地方政府就像一头睡狮，在财政包干制的唤醒后，就再也难以睡着了。

改革的车轮滚滚向前，谁也不可阻挡，可改革的方向和路径在90年代则有了显著的区别。县域经济普遍萧条，而外资和垄断国企逐渐崛起，一个充满经济和政治活力的县域时代几近终结，而一个新的时代正在到来。

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（三）? 按下葫芦浮起瓢

后来流行一种这样的说法形容改革后的现状：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘。”

当人们惊呼中国改革开放多么伟大，赞叹北京奥运会如何成功，称道国家大剧院如何漂亮时，他们也许没有去农村看过。正如外界所称：中国有欧洲般的城市，非洲般的农村。在2009年温家宝总理的记者招待会上，温总理也对外国记者坦言：如果你到中国农村去看一看， 你会发现那里要多少投资都不为多。

80年代改革以放权为核心，县域经济获得充分发展。80年代后期就已经开始调整方向。如，增设市级政府，拉动中心城市建设。如，出台土地管理法，设置使用土地的审批程序，将土地收益大部分划归国有。

90年代的改革的主旋律是围绕如何约束地方，增强中央权力而展开。如工商、税务等部门普遍直属管理，因为卖教材可以赚大钱，连新华书店也实行了直属管理。还比如，各市、县均建立统一的开发区，市和县争大项目，县和各乡镇争大项目。

财政是政治的经济学，也被认为是政府的咽喉。无论是民主政体，还是专制政体，任何官僚机构改革都首先面临自身利益的问题，而如何约束自身，对于一个民主制度不健全的国家特别关键。在一系列改革中，影响至深的是分税制改革。正因为这场改革如此重要，请耐心阅读下面并不复杂的分析。

按照香港中文大学王绍光的说法，改革前，“两个比重”（即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重）下降，使中央政府的宏观调控和行政管理能力大大下降，“中央被地方架空”。

分税制体制将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入。而中央财政固定收入和共享收入项目占据了绝大多数优良税种，地方财政固定收入只剩下了既难收、又分散的小税种。

为了顺利推进改革，分税制采取一些激励措施，如税收返还转移支付，如保留了地方政府预算内资金、预算外资金和自筹、统筹资金的划分方式，这等于变相允许地方政府扩大非税收收入。

对县级政府来说，财政收入主要分为两块：预算内收入和预算外收入。

?????????????????????????? 财政收入构成示意图

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预算内收入纳入财政管理轨道，有严格的管理和监督机制，其他资金则称为预算外收入。一般来说，预算内资金占财政总收入比重越大，县财政的自主性就越弱，反之则愈强。

预算内收入主要包括税收收入和非税收收入，非税收收入又以行政事业收费和罚没收入为主。

预算外收入对县级政权来说，主要包括乡镇统筹和自筹等。

1994年成为许多地方财政最困难的一年，不少地方根本无法应对出现的改变，尤其是贫困地区，机构膨胀问题已经显现，公务员工资就占了开支的一大笔。后来流行一种这样的说法形容改革后的现状：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘。”

分税制改革首先引起了预算内、外资金结构的变化，因为中央分割了地方大部分税源，因此预算内收入明显下降，预算外收入则明显强化。

县级政府不得不从两个方面广开财路，一方面尽可能增加预算内收入，税收少了，就增加收费和罚款。那几年，预算内资金的行政事业收费和罚没收入项目大幅增加，在一些地区的某些年份甚至是成倍增长。

这也就不难理解那几年的政府罚款的恶劣程度，公安部门、交通管理部门，每年都有罚款的任务。地方政府在也采取了中央政府分税制改革时返还的同样措施，为鼓励这些创收部门多罚款，按固定比例将罚款返还给该部门，这些部门因此也更热衷于罚款创收。

同时，中央对地方的转移支付力度加大，地方财政越来越依赖于中央。中央转移支付，一部分是法定支付，另一部分是以项目资金的名义转移，既然是项目，则需要去争取，因此在4万亿救市方案出台后，国家发改委门口的打印店都异常火暴。

权力集中在北京，穷县只有依靠“跑部进钱”，县委书记一改80年代跑农村的形象，一头扎在北京，驻京办则成为各地向中央攻关、争项目的头号阵地。县官和中央官员的关系也在发生微妙的变化，一个正处级的县官可能还不得不对一个刚入职的中央的办事员毕恭毕敬。

另一方面，尽可能增加预算外收入。对县级政府来说，乡镇统筹和自筹成为预算外收入的主要来源，“三提五统”成为农民的沉重负担。《中国农民调查》一书中描叙了那时安徽农民的惨烈生存状态，“扒粮牵猪拉羊”是乡镇干部的普遍做法，乡镇政府成立了“征税队”、“防暴队”，农民则将之比喻为“日本鬼子进村”。

乡镇财政也由过去的基本饱和状态变为普遍亏空，乡村中学教师工资也普遍被拖欠。后来，义务教育经费改为县级统筹，可县财政同样亏空，政策却规定教师与公务员同等工资，这样，教师停课事件便此起彼伏，去年年底达到高潮，至实行绩效工资制度后稍有好转。

从分税制改革到全国范围内免除农业税，中国县乡政权经历了一段地方政府黑社会化的阶段。那些年，中央政府连连发布减轻农民负担的文件，但从来没有止住已经开始的恶行，农民只有拿着中央文件作尚方宝剑与地方政府斗法。这个时代产生了一大批民间维权人士、专门xx三农的研究机构和学者，学者于建嵘的《H县农民有组织抗争及其政治风险》一文正是在那个年代引起了学界的普遍xx。

从2000年开始，中央在安徽试点农村税费改革，后来由单项改革转变为乡镇体制综合改革。此后，全国废除农业税，中央正式截断了基层政府向农民伸出的手。为了完成上级任务和官僚体制自身开支，县乡债务继续急剧上升。

县域经济的发展模式也发生了极大改变，GDP为考核的核心指标，政府片面追求短期的GDP效应，不惜牺牲资源和环境。同时，县域内国有企业和乡镇企业普遍衰败，招商引资成为各地县域经济发展的不二法门。各地的标语则是那个时代的体现，如“一切为老板服务”、“一切为投资商服务”“追商抢资”等等，“发展就是硬道理”成为其官员们的解释逻辑。

这场分税制改革后，县域的许多权力被上收，面对县域经济的衰败，从中央到地方也没有任何应对措施，而是更加积极地发展外向型经济。不少县委书记开始感到迷茫和束缚，上级层层下任务下指标，通过频繁调动官员使之按照上级指示行事，稳定长期地在一个地方谋发展的县委书记不多见。

许多县委书记整天应付上级官员和接待投资老板，逐渐远离下层民众。下海潮兴起后，革命年代的意识形态迅速边缘化，与外商老板的财富比，县委书记也会显得自卑。这些县委书记们，在寻求政治前途未果，也不能安稳地在一个地区获得民众的拥戴之后，就只能旁大款，向老板低头，既做官员又是商人，同时在价值观上也彻底市场化，以吃鲍鱼、鱼翅、开xx汽车来展示身份，贪图享乐，以财富和xx来展示自己的威望和存在的价值。与之同时兴起的是洗脚城和保健xx业，整个社会风气在蜕化，80年代有文化的县委书记已不复存在。

如果我们印象深刻，那个年代许多被抓的县委书记的悔过书中都有对自己早年奋斗经历的怀念，对过去年代的留恋、对自己腐败行为的忏悔。一份份悔过书莫不是社会变迁的真实写照，下一个年代，连这种忏悔的情节也越来越少了。

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（四）? 体外运行?

地方政府并不将土地收益放在预算内账户上，而是放在政府全资设立城市投资公司、城市建设公司，然后将从农民手中征来的土地进行抵押，向银行获取xx。

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2008年7月，湖南吉首集资案暴发，愤怒的民众堵塞了铁路。时过境迁，这已经不是80年代，也不是90年代，而是2008年，武警和民警迅速行动，在全城开启流动宣传车，并组织人墙防堵。

吉首地处湘西，城区呈哑铃状，与怀化或张家界比已显落后，为了在区域竞争中取得优势，获得城市形象的改善，2001年开始，吉首市政府开始了像中国其他许多地区一样的造城运动。要建造城市首先需要资金，除了银行资金，吉首走了一条特殊的路，由政府官员带头发动，让全体市民参与集资，支持吉首建设。

一位集资户那时对我说，她把征地补偿款都存进去了，现在吃穿都无着落。这真是莫大的讽刺，土地被征用建设政府大厦，她得到的补偿不过是丁点中的丁点，而今却又被卷入支持城市建设的旋涡，至泡沫破裂，血本无归。

许多内地县城追随市级城市建设步伐，有旧城，造新城，并将漂亮的政府大楼建在新区。前年，我从越南旅游回国入滇，越南那边虽然显得乱糟糟，但却是自然的发展路径，而云南蒙自则建得整洁漂亮，但新城区除了洗脚城和商品楼销售处外，几乎没有什么其他产业，人烟稀少。

这就回到了{dy}部分提出的问题：穷县如何能够盖大楼？

这不得不从住房体制改革说起。1998年，中国启动了住房体制改革。过去，征收农民的土地主要用于工业园区建设，而后来的征地则增加了盖政府大楼为主体的城市新区和房地产项目。据有关数据表明，2001年至2003年全国土地出让金收益占1992年至2003年土地出让金总收益的90%以上。土地收益开始成为许多县政府的“第二财政”。

在这笔生意中，政府无本万利。土地管理法规定，集体土地只有经过政府征收或征用后才可以上市交易，因此政府便垄断了所有的农转非土地买卖。一位深圳某村的村支书数年前告诉我，他们村的土地政府拍卖得了1个亿，而他们村只得到1千万。但村民还并不能得到这些补偿，集体土地补给集体，法律规定村民只能得到青苗补偿和地上附着物补偿，因此全国各地的农民“种房子”现象也就见怪不怪了。

随着财政体制改革进一步深化，“收支两条线”成为改革的方向，许多预算外收入也必须纳入预算内管理，这就对地方财政形成了进一步的制约。于是，地方政府并不将土地收益放在预算内账户上，而是放在政府全资设立城市投资公司、城市建设公司等各类公司账户上，然后将从农民手中征来的土地进行抵押，向银行获取xx。虽然四大银行改制已经完成（中国农业银行于2009年1月完成），地方政府获得xx不像80年代那么容易，但是以政府信誉担保的公司仍然是银行的优质客户，各级独立法人的农信社更成了地方政府的好伙伴。

北京大学社会系教授周飞舟在他的研究中便实录了一件某县财政局、交通局向信用社开具的承诺函，这篇文章发表在2007年1月的《社会学研究》杂志上。抄录如下：

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S 县农村信用合作社联合社：

QT 公路K镇至PJ 段改建工程经Z计设计(2003) 119 号文件复函，概算投资一期工程为617 亿元(不含利息支出) ,是县大交通建设政府性公益项目，经S 县政办(2003) 226 号抄告单确定投资主体为S 县交通投资有限公司，承担该项目融资任务。一期工程于2003年7 月开工，计划2004 年底完工。S 县交通投资公司向S 县农村信用合作社联合社借入的4600 万元中长期xx，期限自2004 年8 月16 日至2009 年8 月30 日，在建设期结束后发生的借款利息和到期本金，由本局筹措，由业主S 县交通投资公司按季付息到期一次性还本。

特此承诺

财政局交通局

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有了土地和资金，城市建设便自然活起来了。但城市活了，经济却不一定能活，如何为这些豪华的房子寻找买主是个问题，许多地方的新城区仍然人烟稀少，新城区建设并没有拉动经济增长。

以市为中心的城市化建设的另一个效果时让所有农村人对城市有了向往。农民又卷入了这种新的政府创收的体制之中。一方面，农民失地问题越来越多，并由此引发了激烈的社会冲突。2005年左右，中国社会科学院教授于建嵘就敏锐地发现，农村的社会冲突已由税费冲突转变为土地为主的冲突，当时学术界并不认同。而后来的事实却证明这一判断的正确性。

另一方面，农民对城市的向往使得许多通过打工发家致富小有积蓄的农民卷入了县级的房地产市场中。许多内地小县城，外出打工的家长希望子女有良好的教育，不要像他们一样受苦受累。于是，许多地方出现了父母在外打工赚钱，老人或其他亲人在县城专门照顾小孩上学，教育资源分配的不平等拉动了县城的房屋销售。

政府不从事工农业生产，如果仅仅造房子，而不能拉动经济增长，那么意味着房屋的生产过剩，这种过剩将导致银行的金融风险加大。中国虽然规定地方政府没有举债权，从预算或决算报告来看，政府的收支状况非常稳健，不存在显性负债。但是，如果将政府提供担保的债务、政府投资公司的债务等政府隐性负债汇总，其数字将是惊人的。

吉首集资案爆发后，据银监会统计，民间负债超过70亿，是吉首近年一年财政收入的30多倍。吉首集资案爆发将地方政府的财政危机和债务问题大白于天下。

在当下经济危机的背景下，土地价格持续低迷，楼市一路走低，如果经济不能尽快复苏，接受考验的首先是地方政府的财政。而另一方面，农民工大量失业，收入锐减，通过农民致富而拉动县城商品房销售更不可能。

近年有不少学者，建议将县政府的此类债务进行系统的调研、统计，纳入预算管理，而问题是，连乡镇、村级的巨额负债至今都没有妥善的处理办法，何谈更惊人的县级负债呢？在长三角某区政府的一次财政部门内部会议上，一位人士建议财政局将政府的隐性负债在人大会上公开，财政局的官员说：那还得了，这个数字不把他们吓死。

在李昌平的《我向总理说实话》一书中写道，如任由地方债务这样发展两到三年，那么中国农村发展将倒退两到三十年。莫非此语一言中的。

前些日，李昌平的一个朋友打电话告诉他：你信不信，有人养了50头猪，得 130万的生猪补贴。李昌平当然深谙其中逻辑。镇政府将130万打给这位养猪户，事先约定，他必须将125万打回来。通过这一手续，镇政府“合法洗钱”，将支农资金合法地转为政府和官员自身的财产。

而最近，中央正在清查各地粮库，一些地方传言粮库存在仅仅是地方政府为了掏取上级相关资金的幌子，而粮食早已被卖空。

在中央与地方的分权和斗法中，地方政府虽然看似占据弱势一方，但他并不是败者，在交织着发展的冲动和确保官僚集团自身的利益前提下，债务成为了其发展的润滑剂，对一个地区的发展来说，县委书记不过是流水的兵。

而今，各种支农补贴资金都要通过县为主的地方政府下达到农民手中，而经过了分税制改革、造城运动后的县级政府又会截留多少资金呢？如果资金被截留，中央对于三农的补贴政策及寄此扩大内需的愿望又能实现几许呢？

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（五）? 路在何方？

已经进行的全国县委书记培训和正在进行的全国县级公安局长轮训从一定程度上可能可以压制县域内矛盾，但这绝不是治本之策。

中央和地方的关系经历了“收-放-收”三个阶段，后两个阶段分别是改革开放后的80年代和90年代至今。然而无论是地方权力过于强大的时代，还是地方权力逐渐被中央分割的时代，地方政府从来都没有克制其创收的冲动。

上世纪90年代，“条条”的扩权原本是限制地方权力，可没有想到，却引起了更激烈的反弹，地方政府变本加厉地向民众伸手要钱。当中央政府通过废除农业税，截断了县级政府向农民伸手要钱的路后，县级政府则转向与通过造城运动获得收入和发展。

通过中央和地方的行政分权改革走到今天，至今县委书记滥用权力却依然无法收敛，其根本原因在于所有的改革均是在官僚体系内部运作，民众没有真正参与进来，这种改革或许已经走到了尽头。而今利益结构逐渐固化，无论是中央还是地方，从某种程度上说，均丧失了改革的动力。

目前，已经进行的全国县委书记培训和正在进行的全国县级公安局长轮训从一定程度上可能可以压制县域内矛盾，但这绝不是治本之策。

中央高层通过网络与民众互通、翁安事件被公开报道显示了一种新的趋势，即中央政府开始直接和民间对话，这种趋势至少看到了一线希望，中央与地方的分权斗争中，开始引进了民间的力量进行推动。中央不会像以往一样，只是在官僚体系内部处置此类事件，而是与民众一起，将过于恶劣的行为公之于众，从而寻求新的改革路径。