发展贫困线取代生存贫困线


9月25日,中国发展改革基金会在北京发布了年度报告<中国发展报告2007>。今年的主题是"在发展中反贫困"。

      报告认为,健康和教育方面的人力资本缺失,以及医疗、教育等方面的公共服务缺失,已经越来越成为导致贫困的重要原因。中国的扶贫政策,应该从开发式扶贫转向人力资本的开发,同时加强社会保障。

      报告还提出包括医疗和教育等基本需要在内的发展贫困线概念,来取代现有的以维持生存为基本出发点的贫困线,按此标准,中国目前的贫困人口将从2000多万增加到8000多万。

      报告还指出目前反贫困中政府治理存在的问题,并提出了一系列政策建议。

      其中包括:建立发展贫困线标准,调整长期扶贫目标;建立合理的信贷扶贫体制及金融部门的参与方式;建立健全城乡社会保障制度;推动城市化进程,为进城流动人口提供社会保障和公共服务;提供更加公平的教育机会;扩大对农村劳动者的职业、技能和劳务输出培训;改善农村医疗服务;建立合理的公共财政扶贫机制,加强反贫困中的政府治理;发挥民间组织在扶贫中的作用等。

      报告的主要执笔者之一、中国发展改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁和中国人民大学农业和农村发展学院教授汪三贵接受了本报记者的专访。

      公共服务缺失是致贫重要原因

      <21世纪>:如何评估目前中国的贫困情况,有哪些一般性因素和特殊性因素?

      王小鲁:改革开放30年来,农村贫困人口减少了90%,但是仍然存在问题,按照统计目前仍有2000多万农民贫困人口存在。数量仍然在不断的减少,但是减少的速度相对来说就比较慢了。

      其中一个就是我们的贫困线还是个低标准的贫困线,2005年是按年收入680多元界定的,这实际上只能维持农村人口的生存需要。比如说看病、孩子接受教育等方面都还远远不是生存贫困线能够解决的。

      另外,城市贫困的问题也开始突出,以前城市人口就业基本有保障,但自1990年代中期以来,失业人口大量增加,这个问题也亟须解决。

      这些年我国的贫困问题发生了很多变化。与以前不同,由于健康状况和教育程度不足,以及人力资本的缺失导致的贫困越来越成为贫困的重要原因。

      我们在报告里提出这样一个看法,公共服务方面的缺失,也是导致农村贫困的一个重要原因。比如说公共医疗服务这方面不足,医疗过分依赖居民个人的支出,教育也是这种情况。从2006—2007年,国家宣布新的政策免除了农村九年义务教育的学杂费,这个对农村农民来说是减轻了一大负担。但是,在此之前,子女教育的费用,始终是农民很大的负担。

      同样,在对城市贫困问题的分析中,我们也认为,城市贫困人口中,{zd0}的部分还是由于下岗失业、没有收入来源造成的。此外,医疗、教育这些方面也是导致城市贫困的重要原因。

      汪三贵:一方面我们在做扶贫投资,另一方面,我们还有很多其他的政策是对贫困人口不利的,它可能是加重贫困的。比如说我们医疗领域的一些政策,比如说我们的税收制度,等等。在取消农业税之前,我们的一些税收是累退的税收制度,就是说收入越低的人,税越高——不是说{jd1}数额高,而是说和他的收入相比,最穷的这一部分人,交的税占他的收入比例{zg},甚至超过他的收益。

      <21世纪>:城乡二元化的背景下,现在城市化进程在加速,人口流动也在加速,贫困问题可能带来怎样的风险?应该如何应对?

      汪三贵:城市化加速的情况下,很多农民来到城市,也给城市扶贫工作带来很大的挑战,也可能带来潜在风险。进入城市的贫困人口看到城市的生活状况和城市的发展状况,与家乡情况做比较,很容易产生不满的情绪,这也是我们在扶贫方面要更加重视的问题。

      原来城市扶贫做的主要是社会保障。像低保,管的是有城市户口的人,农村来的贫困人口在城市没人管,长期没有被重视。现在情况有好转,首先从子女教育开始,农民工渐渐被重视。

      对农民工来说,如果xx按照城市的标准去对待是不现实的。但是,我们现在必须开始注意这些人,从低水平开始,把他们纳入进来。毕竟是中国的公民,在任何地方都应该能够享受基本的社会保障。

      发展贫困线取代生存贫困线

      <21世纪>:在对我国扶贫政策的政策建议方面,报告提出了一个发展贫困线的概念,这个标准与现行标准有何不同?新标准的引入将为整个扶贫机制带来哪些变化?

      王小鲁:过去国家设置的贫困线是基于维持生存的基本需要设定的,这条线实际上只是最起码的标准,在国际上有些贫困线,例如世界银行有每日人均一美元、两美元贫困线,这是按照购买力平价计算的,这样标准都高于我们国家贫困线的标准。

      目前,我们绝大部分农村人口的温饱问题基本解决了,但是,如果从人的发展的角度看,仅达到这个贫困线还是远远不够的,例如,基本的医疗服务,子女教育问题,都是在保证温饱后需要解决的问题,也需要纳入到反贫困战略的考虑中来。因为毕竟有相当一部分人,没有被现在的国家贫困线覆盖,尽管收入略高于贫困线,但负担大量的医疗和教育费用的支出,因此其生活实际仍处于贫困状态中。

      因此,我们提出发展贫困线的概念,把一部分{zd1}限度的医疗和教育的必要支出加在了里面。这样的贫困线就高于国内标准了。我国2005年的贫困线是年人均收入683块钱,按我们的标准计算,大概就是1100多块钱。这样一来,更多的人将被纳入扶贫对象中,目前国家定的{jd1}贫困线2000多万人,如果按发展贫困线算可能就8000多万人。

      改革开放以后这20多年中间,贫困人口确实都有大幅度的下降。按生存贫困线算,降低了90%。按照我们的发展贫困线来粗略计算一下,至少贫困人口减少了2/3。但是,按照这条贫困线来界定,我们要解决贫困人口的问题,面临的任务当然就要更繁重一些了。我们提出这么一个概念,供政府参考。

      扶贫战略转向人力资本的开发

      <21世纪>:报告提出扶贫政策的战略转变,要更多地从生产性的开发转向人力资本的开发,有何必要性?

      汪三贵:生产性开发扶贫的作用也是有限的,并不是所有贫困问题都能够通过开发来解决。目前我们提到的开发型扶贫有很多类型,有整村推进,以村为单位,建设基础设施的扶贫方法,也有像劳动力转移的方法,让一部分穷人经过一个阶段的培训,掌握一定技能以后,到城市去工作,来改变贫困的状况。

      但在现阶段的开发性扶贫的主要问题是瞄准性,也就是针对性不足。我们发现,开发性扶贫,穷人受益的程度,远远低于当地那些非贫困人群的受益程度。下一步,很重要的问题就是提高针对性,让最穷的那部分人受益{zd0}。

      王小鲁:从改善医疗、改善教育、进行就业培训等等这些方面的投入,来改善贫困人口的状况,减少导致贫困的原因。

      另外,社会保障在扶贫中间也越来越起更重要的作用。城市低保已经把最贫苦的一部分人保了,现在正在推行农村{zd1}生活保障,实际上就是把那些最贫困的人口,用低保的办法,把基本生活需要保起来。这本身也是一个扶贫手段。

      改善政府反贫困治理结构

      <21世纪>:报告指出了扶贫治理方面的很多问题,比如政府过度主导扶贫资源的分配和使用,部门之间缺乏协调,缺乏监督、评估系统和问责制度,以及扶贫项目和资金管理的问题等。为什么认为治理结构至为关键?

      汪三贵:政府在筹集资金方面,在资源动员、协调和制度安排方面有很强的能力,能影响到扶贫的效果。在做整体推进时,很重要的目标就是希望扶贫资金能够到村的一级去整合,但每个部门都有各自的管理体系,他的资金不一定能够落实到这些方面去。

      另外,很多小项目如果通过一级级政府实施,效率方面就不尽如人意。在资源使用上,如果过度指导,会出现一系列问题。

      政府主导的很多项目都是从上而下,农民xx是被动接受,这些年才开始强调农民通过参与有一定发言权。政府有的时候考虑得太简单,政府是控制不了市场的,你大规模推广,会加大风险。

      例如,有的地方政府强制农民种烟,有的地方大范围推广药材种植或者某种作物,{zh1}市场变化了,谁也负不了责任,损失的还是农民。所以在项目执行的过程中间,应该更多地给农户决策权。

      <21世纪>:政府部门过度主导和现行财政体制的问题叠加,给扶贫带来一些不利影响,如何解决?

      汪三贵:出于社会公平和维护稳定的考虑,中央政府希望地方遵照要求把扶贫资金xx用于扶贫开发。但是,在现在的财政体制下,地方政府,特别是贫苦地区的政府面临着和中央xx不一样的压力和财政状况。和维持地方政府的正常运转、保证人员工资、发展地方经济等目标相比,扶贫远不是最重要的目标。

      在这种背景下,地方政府有很大的动机来转移扶贫资金的使用,用到对发展经济、增加政绩更有好处的项目上去。这几年财政部门采取了不少措施来管理扶贫资金。比如说采用专款账户,资金不跟一般性的财政账户在一块,就很难被挪用。此外,政府可以通过这种项目的公示和报账制度,让百姓了解政府要做什么项目,及时反馈意见。

      财政体制的问题还在于,贫困地区经济不发达,收入来源很少,带来的严重后果是减少了对社会福利和服务的投入,贫困地区的农民需要负担很高的费用。

      公共财政不公平问题在近年来已经引起了中央政府的重视,并逐步通过加大专项转移支付来缓解贫困地区财政紧张的状况。但到目前为止,还没有从根本上改变。

      <21世纪>:报告建议发挥民间组织在扶贫中的作用。怎么看待民间组织在扶贫中的角色?

      汪三贵:中国扶贫的理想模式是政府提供资金,除一些大型基础设施投资和大型工程型扶贫工程外,一般的项目设计和执行主要应该由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责。这也是很多国家很成功的扶贫开发采用的模式。

      民间组织的作用政府无法替代。它具有灵活性,能深入到基层和贫困农户中去,扶贫的效率是政府不可能达到的。

      现在的困难在于,首先是目前的法律环境不利于民间机构发展。另外就是文化传统的问题,长期以来我们的国家就是以政府主导为主的,民间组织相对发展得比较慢,加上有制度上的限制,它的发展需要很长的过程。