自然灾害经济管理机制研究

摘　要:近50年来,国内外学者对灾害经济问题进行了较为深入的研究,各国政府在灾害管理实践方面也积累了大量的经验,借鉴这些研究成果和管理经验,结合“汶川地震”灾害经济管理的实际,就完善我国以人为本的自然灾害管理机制和确保地震重灾区的可持续重建,提出了7点建议。

关键词:灾害;管理;机制

　　近50年来,地震、海啸、飓风、洪水等重大自然灾害频繁发生,灾害损失在迅速增长,仅我国每年因自然灾害造成的直接经济损失就高达千亿元,灾害经济问题越来越受到学界的广泛关注。去年“汶川地震”灾害及其持续不断的余震、堰塞湖等次生灾害导致山体崩塌、大量耕地被泥石流覆盖、住房毁损、公路阻断,重灾区(泛指极重灾区和重灾区,下同)的社会经济系统和基础设施遭到毁灭性破坏,直接经济损失达8450多亿元,受灾人口近3000万,破坏性区域10万余km2,人员伤亡极其惨重。“汶川地震”过去一年多了,我国在抗震救灾和灾区恢复重建方面取得的成绩举世瞩目,但在灾害预警、风险规避和灾后重建等方面的管理机制也存在诸多不完善和滞后的问题,特别是受急功近利思想的影响,灾后重建工程涉及面最广、难度{zd0}、最紧迫和{zj1}战略意义的农村社区重构、农民稳定增收、农业产业可持续重建发展等问题没有得到足够的重视,迄今,重灾区农民的生活生产境况依然十分令人堪忧。在此,我们就完善我国的灾害经济管理机制、确保地震重灾区的灾后重建效果提出如下基本对策。

1　灾后重建,以人为本迄今,无论是学界对灾害经济的研究,还是各国政府关于灾害管理的实践,大多基于经济学视角,注重灾后物质系统的重建,忽视对重灾区人精神的可持续重建。灾区人作为灾后重建的{zd0}主体,他们中大多有亲人在灾害中失去或受伤,家园和财产损害严重,心灵创伤很深,精神普遍很紧张。在抢险救灾、灾后重建中, 灾区人往往夜以继日地超负荷工作,身体长期处于极度疲劳状态,加剧了精神紧张,甚至濒于崩溃。汶川地震后,重灾区相继发生干部群众xx、过劳死等悲剧提醒我们:大灾后的物质恢复重建固然紧迫重要,更要注重人可持续发展,要注意在精神上给予灾区人更多抚慰,在工作安排上要有张有弛。另外就是要妥善安置失地、失去收入来源和失去住所的广大“三失”灾民,不但要使他们获得基本生活条件,还要扶持他们稳定增收。要建立一种长效的社会救助机制,通过政府投入和各界捐赠建立专项基金,将“三失”灾民纳入社会低保,享受相应的医疗保险,为“三失”灾民免费提供住房或提供建房补贴,同时将重灾区设为国家特别发展区,采取比特区更为优惠的政策,吸引投资者优先重建和开发能帮助广大农村、城镇困难灾民尽快增收的产业。

2　逆向思维,抓住灾后重建机遇重大自然灾害破坏灾区的社会经济系统和生态系统,影响是消极的。正因为如此,人们对防灾减灾、灾后经济物质复原、灾害对经济系统短期影响等有比较广泛深入的研究,形成了比较一致的观点。也有学者从另一角度认识灾害的经济影响。Mileti提出,自然灾害对灾区经济影响是长期的,今天灾后重建的选择将会对后人产生影响,他强调灾后重建至少应该维持生存环境的质量以免损害将来经济发展,灾后重建应该是可持续发展的。赵阿兴则认为,灾害在破坏财产的同时,也给灾区发展带来了机遇,即消费需求和投资需求的增长、替代品的生产开发、新的消费偏好、消费取向的培养、防灾减灾技术成果的开发和成果转化等[1]。汶川地震重灾区大多是边远山区,经济基础差,受地震强力破坏,灾区产业调整、农村社区建设的难度增大,但来自社会各界的大量援助和对口援建,以及国家政策、资金的扶持,又给重灾区带来了难得的发展机遇:一是可以借此重新布局县域城镇体系,建设集约化的新农村社区;二是可以借助大量的外部援助调整产业结构,淘汰落后产业;三是促使不适合居住地区和分散居住的居民集中迁入条件较好的农村社区,提高社会公益设施和社会福利的普遍惠及程度。

3　以可持续性理念指导灾后重建灾害重建工程是长期的、复杂的,灾区重建应该摒弃功利性,坚持可持续重建理念。可持续重建既包含对灾区人精神建设的可持续性,还包含4个方面的含义: (1)解决广大灾民的稳定收入和就业问题。重灾区经济系统重建的首要工程是科学再造农村产业体系,而不是上几个大的工业项目。再造重灾区农村产业体系的基本途径是:开发利用区域特色生物资源,建立无公害蔬菜、瓜果、中药材等种植与加工基地,发展特色养殖业基地,以镇或村为基础,以政府主导兴建的交通网络为纽带,建立集农产品生产、加工、销售于一体的股份合作制劳动密集型的精细化农业产业园区,农民以转让土地使用权入股,同时在园区就业等,解决灾区农民的长期稳定收入。(2)重建灾区的物质基础不以恶化环境为代价。“汶川地震”严重破坏了重灾区本已十分脆弱的生态系统,因此引进产业项目不能急功近利,灾区不能成为落后产业的转移归宿地,要避免引进项目造成二次环境破环; (3)灾后重建工程要避免或减轻灾害风险。从灾害链致灾因子和地质环境条件看, 重灾区不宜搞大产业、大工业聚集,产业和城镇布局应适当分散。(4)要特别注意保护、开发和利用灾区的物质和非物质文化遗产及灾害遗产。如地震重灾区北川是我国{wy}的羌族自治县,羌族是我国最古老的民族之一,有5000余年的历史,羌族文化积淀了丰厚的底蕴。保护和挖掘大禹故里、羌绣、羌族服饰、羌寨建筑、羌族碉楼、羌族古祭祀、羌歌羌舞等独特的羌族文化资源,开发利用地震遗址、堰塞湖、地质结构变迁、原始森林和名胜古迹等,这些都是发展北川特色旅游支柱产业群的重要元素。建立健全减灾防灾机制减灾防灾机制重要包括预警预防机制和灾害计量机制:预警预防机制的基本内容是: (1)建立属于政府职能部门的自然灾害应急机构,统一负责防灾救灾的组织和协调指挥,同时加强灾害管理立法和健全减灾计划管理制度; (2)建立全国统一的灾害信息及评估系统,借助计算机网络系统、遥感、GPS和GIS等先进技术,编制各种尺度的重大自然灾害危险性区划图,构建更为完善的动态灾害风险评估系统,形成政府职能部门及其他有关行业互动的自然灾害管理和防御体系[2],做好重大自然灾害高发区的日常监测工作,建立敏捷的重大自然灾害信息反馈机制和对公众的及时披露机制; (3)制定国家、地区综合减灾战略,加强防范巨灾风险,优化建设综合灾害风险防范体系,制定突发灾害应急预案; (4)每个人口密集区都要建有紧急避难区; (5)全民普及重大自然灾害防护与自救知识。灾害经济计量机制就是用科学的方法评估灾害风险与损失、确定灾害经济恢复的潜力、投资倾斜政策、影响经济恢复的瓶颈产业。Rose等人[3]认为,投入———产出模型在综合工程模拟与调查数据方面可以更好地反映灾害条件方面的有效性,合理地考虑个体行为与区域的弹性恢复能力能够避免对经济损失的过分估计,而且他们用线性规划模型解释了假如稀缺资源在地震过后能通过市场或者行政手段来进行理性分配以达到效用{zd0}化,则区域损失就能够极大的减少。关于灾害经济计量的描述语言和度量工具方面,马宗晋[4]院士提出了制灾因子、灾害链、灾度、灾害阈值和恢复指数期望值等概念。为了科学制定防灾减灾支出,可以建立一个以灾害发生可能性为横坐标,灾害成本(灾害损失成本、灾害预防成本和灾害总成本)为纵坐标的理论分析模型,然后用边际的方法确定{zj0}灾害成本点,进而得到合理的防灾减灾费用支出。

5　完善自然灾害风险分散机制,拓宽重建资金渠道在人类的科技水平还没有达到预报灾害或者直接抗拒灾害的程度之前,运用金融手段分散自然灾害风险,可以使灾区的基础设施能尽快得到恢复,灾民生活得以较快稳定。西方学者一般认为,对于自然灾害损失的补偿和风险防范,一个综合的保险体系比政府直接补偿对经济发展更有利。[5]但由于地震、海啸等造成的财产损失巨大,如果将保险责任扩展到地震、海啸等自然灾害,保险公司难以承担而引起大量破产。我国的中国人民银行早在1996年就将地震风险列入企业财产风险的免除责任。因此,“对保险人而言,获得更大偿付能力的一个办法就是购买再保险。”[6]然而,由于融资渠道不xx性和再保险人强大的市场驾驭能力,再保险人能够向灾难保险人索取超过精算数值的高额保险费,因此乔海曙、万英[7]认为:“在贫穷落后的经济中,个人的灾害保险更加难以形成,政府必须发挥重要的作用,建立一个可持续的社会保险体系。这一保险体系不仅包括了灾害来临时的饥荒救济,还应包括应急的公共就业以及失业保险、收入补贴等社会福利计划。资本市场通过灾难债券、远期和期权,对灾害风险提供保护的作用。” 目前,汶川地震重灾区重建面临着巨大的资金缺口,表明我国经济补偿机制滞后,对此,史培军等人[8] 建议组建国家巨灾风险管理协调机构,成立中国巨灾再保险公司,设计、出台符合中国国情的中国巨灾保险和风险转移机制,同时建立中国巨灾风险准备金制度,总结农业巨灾保险试点经验,全面推进政策性农业保险工作。邱波[9]认为保险风险证券化是再保险企业对付巨灾风险的有效手段之一。实力雄厚的资本市场介入可以承受巨额赔款的支付要求且市场价格不会大起大落,众多市场投资者可承接再保险人转嫁的保险风险,提高再保险企业的偿付能力,为保险风险再分散开辟一个新的市场和途径,从而解决再保险能力不足、保险资金缺乏的世界难题。建立灾害基金也是一种灾害风险分散机制。美国、西班牙、法国等国为了分散重大自然灾害保险和再保险风险,都设有专门的保险组织和灾害基金,在实践中取得了很好的效果。日本的灾后重建资金来源渠道值得借鉴。阪神大地震后,按照《严重灾害特别财政援助法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《耐震改修促进法》等法律规定,日本政府积极承担政府责任和义务: (1)加大政府投入。据估算,阪神大地震恢复重建过程中,日本政府各个部门共投入了10万亿日元重建经费,灾民人均重建费用约3000余万日元,折合人民币人均190万元。(2)建立灾害恢复重建基金。一是设立以政府投自然灾害经济管理机制研究入为主的基本基金,二是设立以社会资本为主的投资基金,两种基金的比例为1∶50,前者主要用于基础设施和基本公共设施建设,后者主要用于投资收益率较高的产业项目。(3)金融机构的救助扶持政策。(4)民间捐赠。仅阪神大地震重灾区兵库县共得到日本全国1791亿日元无偿捐款, 42万包无偿救援物资。综合国内外的研究观点和实践,基于我国国情,我们认为,重灾后基础设施重建和临时安居工程的资金来源应该以政府投入和社会捐赠为主,其他重建项目资金来源可以从以下渠道获得: (1)保险赔付。建立政府投资的再保险基金,鼓励金融机构开发重大自然灾害法人财产损失险、家庭财产损失险和人身伤害险产品及其相关衍生金融产品。(2)基金支助。汲取美国“卡特琳娜”飓风后美国政府反映迟钝和救助乏力的教训,充分发挥社会主义可以集中力量办大事的优越性,建立以政府为主体、社会资本参与的重大自然灾害基金。(3)银行信贷。由政府贴息和提供担保,为灾区中小企业和灾民住房提供低息或无息小额重建xx。

6　强化灾后重建管理哈斯、凯茨等人在《灾后重建》一书中提出应按4个阶段逐渐展开: (1)快速反应救灾; (2)恢复公共服务系统功能; (3)清理废墟,修复或重建到灾难前的水平; (4)受灾地区的新一轮发展。美国救灾专家鲁宾则认为他们的灾后重建模式过于简单,因为灾后重建不仅仅是简单的物质财富的恢复,灾区的重建应与区域的发展同步进行。郗蒙浩等[10]从人性和系统的角度阐述了灾害管理的中心是人,人是灾害管理系统的主体,灾区群众的参与是灾害管理系统有效运转的关键,灾害管理的本质是协调,也就是说灾害管理系统的预期目标应和灾区居民的发展一致。重大自然灾害后的灾后救助,援建、恢复重建过程十分复杂和漫长,为保证这些过程有序展开和协调管理,需要有一个灾害管理的组织,即从中央到省市县(区)组建一个层级状的灾害应急管理机构,按机构预设功能配置相应的人员。平时这些人员在政府各职能部门工作,遇到重大自然灾,机构马上运转,预先配置在这个机构的人员立即到位,开始履行各自分工的职责,机构代表同级党委政府行使调配辖区内各职能部门可动用资源的权力、负责协调来自上级、其他地区政府、社会各界的援助,以及辖区内灾后善后和灾后恢复重建工作,强化重大自然灾害的统一管理,重建工作基本结束后,机构处于休眠状态,人员回归原来的部门。根据马宗晋院士提出的地震灾害链观点,地震破坏的强度和城镇人口增长度、经济发展提升度、地震对城镇风险增加度3个因素呈同向增加。因此,对于像汶川、北川、青川等地处断裂带的区域产业结构调整、城镇体系规划与布局必须考虑地震灾害链的影响,灾后重建,科学规划先行,必须充分考虑当地地质条件、资源环境承载能力和{zd0}限度地防灾减灾,如果为求尽快恢复生产,不讲科学,只讲速度,极可能对当地环境造成二次伤害。汶川地震灾后重建难度{zd0}的是重灾区的农村社区建设,这也是一项长期的民生工程,所需经费、人力、物资等资源巨大,可以引入“政府救助,社会扶助、受灾群众自助”的协同合作机制,由政府或援建单位出资修建社区道路、公共设施和环境保护等设施。重灾区农村社区建设不能照搬城市社区模式,在村民自愿的前提下,经过灾害风险评估,由县、乡镇政府统筹规划,可以几十户、几百户集中布点。集中布点的农村社区住房及设计要充分考虑农村特点和村社产业的聚集,方便农民发展庭院经济和从事农副产业,政府加强对农村社区住房建设的质量监管和建材价格监管。重灾区农村社区资金来源可以采用“3+1”模式,即政府补贴+ 乡镇政府担保的金融机构低息或无息xx+社会企业提供期限3~5年无息借款+农民自己出资,各占约 1/4的比例。目前在北川等重灾地区建一套100~140 m2{yj}性的农村社区住房,约需资金8~11万元,农民只需自己投入现金2万余元,基本可以承受。 7　全民普及灾害防护知识广泛宣传灾害的科普资料和进行灾害防护知识培训,使全体居民了解各种重大灾害、次生灾害的危害及其防护自救知识,在人口集聚区,就近配置公共紧急避险场所与设施,减少灾害导致的人员伤亡。重灾区安县桑枣中学2300多名师生在“汶川地震”中无一伤亡,创造了一大奇迹,xx得益于该校平时的防灾自救教育与训练。