土地调控的出路


日前,国土资源部和国家发改委联合印发<关于发布实施〈限制用地项目目录(2006年本)〉和〈禁止用地项目目录(2006年本)〉的通知>。与1999年的目录相比,在限制用地和禁止用地的项目目录中,分别增加了机动车交易市场等六类项目和别墅类房地产开发等六类项目。该政策出台的主要目的是建立用地政策与产业政策的联动机制,促进节约集约利用土地和产业结构调整,进一步加强宏观调控。

      一般意义上的宏观调控措施主要体现为财政政策和货币政策的不同搭配。然而,由于我国目前正处于特殊的体制环境和历史发展阶段,土地调控已经成为了宏观调控的标志性手段之一。其原因主要有三:{dy},由于我国正处于城市化中期阶段,城市建设和重工业化的主要载体就是土地,从某种意义上讲,控制了土地的开发速度,也就控制了固定资产投资增速和GDP增速;第二,目前我国一般商品市场已xx放开,但资源性产品和要素市场化改革进展相对滞后。土地一级市场还xx控制在地方政府手中,土地成为地方政府{wy}可自主配置的要素资源。因此土地成为一把"双刃剑":一方面由于土地出让金中收益巨大,它成为低成本进行城市建设投资扩张的主要载体和融资抵押物;另一方面,土地存在被滥用现象、一些失地农民的合法权益未获得保障。

      在这种形势下有两条道路可以选择:一是仍然主要由地方政府直接配置土地资源,通过不断改善和强化土地调控来约束地方以地生财、以地抵贷和以土地招商等短期机会主义行为;二是把地方政府配置土地资源的权力交给市场,由市场微观主体通过自发交换根据稀缺度配置土地资源,这样,土地的价格进而使用效率会提高,但同时也意味着政府直接推进城市建设的成本相应增加。

      目前的土地调控基本上是走{dy}条道路。2004年以来的本轮土地调控主要着力于四个方面:一是实行"国家土地监察制度"和地方政府首长问责制,强化土地监管纪律;二是规范土地出让资金管理,从地方预算外纳入预算内,并实行收支两条线;三是完善土地征用和出让方式,包括保护失地农民权益和实行工业用地出让"招拍挂";四是在严格执行土地利用规划和保护基本农田的基础上,控制新增建设用地总量;五是配合产业政策,进一步优化用地结构,促进节约集约利用土地和产业结构调整。当前出台限制用地、禁止用地项目目录的政策初衷即在于此。

      最近中央经济工作会议突出强调"又好又快"发展是全面落实科学发展观的本质要求,2007年经济工作的部署主要围绕这四个字展开。在地方政府依然实质性主导投资增长速度的大格局下,稳健偏紧的调控导向不能改变。这种调控模式不仅与市场景气周期有关,更为主要的是与我国城市建设进程和地方政府在经济增长中的作用有关。因此可以预计,只要地方政府控制土地一级市场(土地增量市场)的体制格局不发生改变,中国市场经济中最有活力和竞争动力的层次肯定还会在相当长的时期内表现为地方政府之间的中观层次竞争,而不是以企业为主体的微观层次的竞争。

      客观地讲,由于目前企业没有权力直接从农民手中征地,而是由地方政府代征后以各种方式出让给企业,因此当前的土地调控带有较强的调控地方政府的色彩。从这个角度看,在一个相对"软化"的产权制度环境中(主要表现之一是地方政府对土地资源的直接配置),调控也主要集中在多大程度上规范地方政府的配置土地行为。而所谓的政府间竞争也可能会进一步加剧一些地方政府对土地的攫取和滥用。因此,必须首先考虑"硬化"产权制度环境,然后再来规范政府间关系(无论是纵向的还是横向的),即打破地方政府对土地一级市场的垄断,把土地流转权真正交给农民,把土地配置权交给市场,使被征地农民分享城市化和工业化带来的土地增值收益;同时开征物业税,使地方政府从辖区土地增长和土地交易中获得税入。