发改委报告酝酿药价改革新思路


"根据药品分类管理规定和终端市场竞争垄断程度,今后所有xx药、医保目录内非xx药(OTC药)、还有xx药品的原料药等,都要纳入政府定价的管理范围,其它药品实行市场调节。"

      9月20日,在北京中关村生命科学园"中国生物医药发展峰会"上,国家发改委价格司医药价格处一位官员,就药品价格管理的改革思路作出上述表示。

      目前纳入政府定价的药品有2400多种,约占市场上所有流通药品数量的20%和销售金额的60%。如果由医保目录扩大到所有xx药,业内人士估计政府定价药品将占到国内所有流通药品的50-70%,将进一步强化政府对药品市场的监管和控制。

      发改委价格司医药价格处人士表示,在新近出炉的一份调研报告中,改革思路是对现行的药价管理模式作出大幅调整。而这份调研报告,是"配合医改整体方案的研究"。

      强化监管

      中国政府对药品价格的管理,走过了从全部管制到基本放开再到逐步加强监管三个阶段。1996年,针对药价不断上涨的趋势,价格主管部门开始把少数垄断性的药品纳入政府定价范围。2000年以后,根据<药品管理法实施条例>的规定,政府定价范围扩大到国家基本医疗保险目录和一些垄断性药品。

      在此期间,发改委组织了20多轮次的药品降价,但受药品流通机制和以药养医体制的影响,"看病贵"问题并没有根本解决。

      有发改委人士坦承,药价管理在xx制药企业重复建设、促进医院合理用药、减轻群众医药负担三个方面,都没有达到预期效果,与各方期望还有一定距离。

      调研报告指出,应该从扩大定价范围、制定合理差比价、划分中央和省级定价权限、限制流通环节加价等十个方面,对现行药品定价和管理机制进行调整。

      其中一个重要内容就是将政府定价范围由医保目录扩大到所有xx药。调整将分两步完成:首先将化学药品和生物制品的xx药纳入政府管理范围;第二步再将中成药的xx药也纳入进来。

      "对xx药管一块放一块,使得许多xx药游离在政府管理范围之外",上述发改委官员说,在以药养医的体制下,这种双轨制导致了药品不合理的临床替代,而且不利于企业公平竞争。

      思路还进一步明确了中央和省级价格主管部门的定价权限:国务院价格主管部门负责基本xx目录(包括城镇居民、城镇职工和农村新型合作医疗三个目录)和一些具有垄断性生产的药品的价格制定;剩下其它的xx药品,由各省价格部门自行定价。

      根据此一设想,纳入国家基本xx目录的药品,由政府定价并且作为医疗保险的报销价格。不同企业生产的同品种药品,价格允许超过政府定价,但超过部分由患者自己承担。而由国家定点生产的基本xx,原则上不得超过统一定价销售,而且不再实行招标采购,可以直接进医院销售。

      抑制中间获利环节

      控制流通环节加价率是另一重点。

      此前多轮降价,并未收到预期效果,一个重要原因是,在医院补偿机制没有得到根本改观的前提下,单纯降价对中间环节的作用有限。

      这使得继续降价面临两难困境:一方面各方面要求降价的呼声也很强烈;但另一方面,降价又无法触动医院和中间环节的既得利益,而直接冲击上游竞争本已十分激烈的生产企业,致使其对降价的承受能力进一步降低。

      如何突破这种困境?关键在于严格限制流通环节加价率,抑制流通环节不规范的促销。至于上游的制药企业,调研报告认为,医药行业是高风险、高技术、高素质、高盈利行业,要允许企业获利高于工业平均利润。

      例如,鼓励生产企业直接将药品销售到医院和零售药店并抑制代理商包销。"如果企业因条件所限需要找代理商经销,也不能按现在这种折扣方式支付市场费用",发改委人士指出,双方必须签订合同,以协议方式付款,而且生产企业有监督审查这些费用用途的义务。

      对医院的加价率,调研报告也有明确考虑——在医药分业改革前,允许非盈利性医疗机构和防疫站销售药品加价不得超过15%;多家生产的仿制药品,加价额要以统一定价的药品为基础,实行同品种统一的加价幅度,以抑制医院使用高价药;在国家提高医疗价格和财政补偿幅度以后,药品加成还要进一步压缩。

      此外,对于有关部门提出要实行零差价试点的单位,调研报告指考虑可以设置医师xx费、药师调剂费等收费项目。

      利用价格政策鼓励创新,抑制企业重复建设和药品的不合理替代,也是这次药价改革的考量点。

      对此,调研报告提出了一系列具体设想,诸如:专利药品放宽利润率控制标准,并允许专利保护期内价格的相对稳定;新上市的仿制药品,首仿药可以参考原研药品定价,或者在不高于原研药价格的基础上,按照实际成本定价,第二、第三仿制药的价格则按首仿药品的一定比例核减,后续仿制还要以更大比例核减;目前已经有多家仿制的药品,按平均成本核定价格,而且允许首仿药品在统一价基础上适当放宽;已经有可替代或者有可对比疗效的品种,要参照可替代品种的费用、疗效和安全性,根据临床使用的时间和普及程度等不同情况来定价,原则上选取xx研发上市或者xx仿制上市的剂型作为代表剂型。

      合理性争议

      "我们此前曾提出过类似的建议。"华北制药集团制剂有限公司总经理王志良说,考虑到xx药的购买方是医生,而使用方是患者,无法自主选择,在这种情况下,国家加强监管,相当于替广大患者出面谈判,维护他们的利益,这在大方向上是对的。但是对于OTC药,王希望设置一个过渡期,逐步放开价格上的政府管制,给市场以自由选择的权利和空间。

      在对药品实行{zg}限价的同时,王还希望价格主管部门考虑设置{zd1}限价。他认为,这样有利于从源头上治理当前药品市场不正当的恶性竞争,以维护用药安全。

      但是也有市场人士认为,这套改革思路继续强化政府管制,没有实质性突破,反而表明政府对其职责边界、市场机制和游戏规则都不甚了然,仍在放大自己的权力。

      北京和君咨询医药事业部总经理吴清功主张政府与市场相结合,引入民资,形成一个包括负责基础医疗和公共卫生的公立医院、研究性医院、针对xx人群的私立医院、专业性民营医院在内的医疗体系。他认为,医改触动以药养医体制后,药企和医院关系会有新的变化,药企将不再承担医院资金来源的责任,而回归其市场地位。

      "在这种情况下,商品价格的形成机制就是市场供求关系。"吴担心,价格主管部门要求在药品外包装上标示价格,首先违背了供求关系,而关于首仿、二仿的有关规定,也会刺激企业为争取拿到首仿批文而公关审批部门,有违市场公平竞争的基本逻辑。

      中国医药经济研究中心主任、北大教授刘国恩认为,政府定价本身就是计划经济的典型做法,上述改革思路是在不触动既有体制框架下的适当调整。

      "这种渐进式改革虽然和社会的预期目标相比还有一定差距,但还是有值得肯定的地方。"刘举例说,原研药在没有可比价格可供参考的情况下,引入xx经济学思路,不再单纯根据生产成本,而是参考疗效来定价,"这就是一个很好的思路"。至于对现有体制"手术式的改革",他强调需要给政府以更多的时间。