一、中国水利面临的问题

一般认为，中国水利面临的问题是：水多、水少、水脏。我们认为，对这三个问题需要具体分析。

水多，指的是洪水问题。洪水历来是中国的大患。但是在2000年中国工程院关于中国水资源的战略研究中，已经指出，江河洪水是一种自然现象，而江河洪灾则是由于人类在开发江河冲积平原的过程中，进入洪泛的高风险区而产生的问题。在历史上，我国人民为了开发江河冲积平原，不断修筑堤防，与水争地，从而缩小了洪水宣泄和调蓄的空间，当洪水来量超过人们给予江河的蓄泄能力时，堤防溃决，形成洪灾。因此，应当实行战略转变，要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。中国工程院的报告指出，从总体上看，我国的堤防系统已经达到25万km的规模，不宜再增建和加高，而应在现有基础上进行加固，并充分利用各类分洪、蓄洪、行洪区，解决超标准的洪水。当前要防止的是：误以为防洪就是无限制地修建和加高堤防。有的在一些山丘区的中小河流，盲目开发行洪河滩，修建堤防，进行城市建设；有的在一些河流中下游紧靠河岸的城区，盲目修建或加高堤防。这种盲目建设的结果都将缩小河流必需的行洪断面，河流洪水位将随着堤防的延长和加高而不断抬高，反而增加决堤的风险和灾害。“水涨堤高”和“堤高水涨”往往是互相伴随的。在当前扩大内需而进行的水利建设中，需要注意这个问题。

对于水少的问题，现在国内多以人均水资源量为衡量我国及国内各个地区水量是否充裕的指标。这个指标，在自然条件相似的地区间有可比性；在自然条件不同的地区间，几乎没有可比性。因为水资源有广义和狭义两种含义，人均水资源指的只是狭义的水资源。广义水资源接近当地的全部降水量，狭义水资源是指降水后形成的河、湖等地表径流和地下浅层水的径流。由于河湖和地下水可以通过水渠或水管等工程，输送到其他地方利用，称为“资源”，而雨水只能就地利用，没有被称为“资源”。有的外文称狭义水资源为portable water，是比较确切的。在湿润、半湿润以至半干旱地区，降水的大部分转化为土壤水，支撑地面相应的生态系统，包括当地的雨育农业，只有少部分转化为地表径流和浅层地下水，形成狭义的水资源。这些地区，既有雨育农业，又有灌溉农业，可以养育较多人口，但是狭义水资源量不一定很多，由此计算的人均水资源量可能不高。而在干旱地区，广袤的平原是荒漠和沙漠，降水量极少，只有来自周边山区冰雪融化的地表和地下径流，即狭义的水资源，在荒漠和沙漠中孕育了小面积的“绿洲”，发展了少量灌溉农业，支持人类生存和发展。由于人口较少，人均水资源量可能相当高。因此，对于不同气候区的人均水资源量，没有可比性。

我国的多年平均降水总量为6.2万亿m3，其中形成狭义的水资源总量为2.8万亿m3。根据2008年水资源公报：处于干旱区的新疆，人均水资源量为3827m3；大大高于全国平均数2066m3；但处于半湿润和湿润区的江苏和广东，人均水资源量只有492m3和2312m3。如果由此得出结论，认为广东和江苏水少、新疆水多，那就大大误解了。以国与国相比，中国人均水资源大大低于哈萨克斯坦，如果认为，中国水少、哈萨克斯坦水多，那也是大大误解了。很多研究报告都认为，我国的水资源在总体上可以支持我国社会经济的持续发展，关键是要提高各地和各项用水的效率和效益，并保持水资源的可持续利用。

图1 全国及各省份2008年人均水资源量分布图

（数据摘自2008年全国水资源公报和中国统计年鉴）

以人均水资源量作为一个国家或地区水资源是否紧张的指标，是瑞典的一位水文专家玛琳.弗肯马克（M.Falkenmark）在1992年提出的。她的指标是：人均水资源量>10000m3，用水xx不紧张；人均10000~1670m3，旱季可能出现一些水供需问题；人均1670~1000m3，可能用水紧张；人均1000~500m3，可能缺水；人均<500m3，用水极度紧张。由于她的知名度较高，这个指标简单易行，被世界许多机构采用，在我国更被普遍采用。她xx了“水紧张指标”的概念，这是根据一些位于干旱地带、保持粮食自给的国家提出的标准，并不适用于不同气候条件和不同经济结构的各种地区。中国工程院2000年提出的《中国可持续发展水资源综合报告》中，就全国情况曾借用了玛琳的指标，以后考虑到这个指标在我国被广泛地误解和误用，陈家琦和钱正英曾于2003年在《中国水利》发表《关于水资源评价和人均水资源量指标的一些问题》，作了说明。

我们认为，水多和水少，都是自然赋予我们的条件，我国水利面临的真正危机是：不少地方由于水质污染和水资源过度开发，造成水环境退化，主要表现为：水质恶化、地下水位下降、河湖干涸、湿地消失。这种水环境退化的趋势如果不及时扭转，将威胁到我国水资源的可持续利用，这才是当前中国水利面临的{zd0}问题。水利界对此虽已开始重视，并采取措施，但还没有达到高度的共识。

二、有关需水预测的认识误区

一些地方水环境退化的重要原因是：在水利工作中对需水的管理不够重视，水利规划中对需水的预测偏高，造成对水资源的开发过度。现在看来，在需水预测中存在以下认识误区：

1、误以为随着经济发展，用水量必然不断增加。

实际上，随着生产力的发展和科技水平的提高，农业社会向工业社会转变，经济结构中二、三产业的比重相应提升，农业从粗放型转向现代化，以及相应文明水平的提高，环保意识的增强，循环经济的发展，许多发达国家的用水总量已从快速增长转为微增长、零增长以至负增长。就我们中国的情况来看，自1997年以来，也已进入微增长阶段。

图2 中国年用水总量及工农业、生活和生态与环境用水量变化图

（数据摘自中国水资源公报）

2、误以为发展工业必然大量增加用水。

实际上，工业用水和农业用水的性质不同。农业用水是维持植物生命的蒸腾用水和作物棵间土壤的蒸发用水，它需要的水量大，而且绝大部分耗散于空中，不直接回归到地表或地下径流。工业用水大量的是冷却用水、锅炉用水、输送废渣用水以及少量的化学反应用水，需水量相对很小，而且耗水率很低，可以重复利用，关键是要处理污染。美国在1965年{dy}次水资源评价时，对制造业的用水量预测为13.210亿m3/日，第二次评价为12.714亿m3/日，相差不多；但取水量{dy}次为3.028亿m3/日，而第二次只需0.744亿m3/日，因为水的重复利用率由54.3%增至94.1%。他们认为，提高水的重复利用率，虽然要付出相当代价，但可以减少取水量，而且有利于控制水污染，特别是控制废水中的有毒污染物，因此是经济合理的。

3、误以为节水和防污是两件互不相关的事。

实际上，节水是防污的前提。工业和生活用水的70%以上，都转为污水排放。用水量增加，防治污染的任务也随之加重。许多地方，筹措了增加供水的资金，却没有同时筹措污水处理的资金，而在不少地方，污水处理所需资金大于增加供水的资金。这是造成污水处理持续落后的重要原因。

因此，防治水质污染，必须从污染的末端治理转向以污染的源头治理为主，即：大力节水并大力提高重复用水率。

4、误以为城市化必然要大量增加城市用水。

实际上，城市用水除少量的生活饮用水外，其他如绿化、美化、环卫等用水都可以通过对污水的再生利用来解决，有些工业用水也可以用再生水替代。城建部门确定城市用水的方针是：节水优先，治污为本，多渠道开源。城建部门对一些缺水城市的需水预测，都远低于水利部门，实践证明，城建部门的预测比较符合实际。

5、误以为农业节水的内容仅仅是节水灌溉。

实际上，节水灌溉只是农业节水中的一个层次。农业节水的{dy}个层次是农业结构的调整，即：农、林、牧业结构的配置如何更适合于它的自然环境。如：牧业需水大大少于农业，在干旱地区农牧业结构如何配置，对农业用水量的影响极大；在半干旱地区，农业的种植业结构如何配置，对农业用水量的影响也很大。北京市近年来农业用水大量减少，其中一个重要原因是决定不种水稻。

图3 北京市稻田面积及农业用水量年变化图

（数据摘自北京市水资源公报和北京市统计年鉴）

农业节水的第二个层次是农业技术的提高，主要是提高植物本身光合作用的效率。农业节水的第三个层次才是通过节水灌溉，减少灌溉输水中的损失。我们需要研究各个层次的农业节水，不应xx于节水灌溉。

6、误以为保护生态就是种树绿化。

保护生态是指保护不同自然环境下的xx生态系统。在一些不长树木的荒漠地区，引用河水或抽取地下水植树种草，都属于营造人工生态系统，并非保护生态。营造人工生态系统所用的水量，实际上来自维持xx生态系统的水量，不可避免地将在不同程度上损害xx的生态系统。在沙漠的某个地区打井抽水，植树绿化，“人进沙退”，不可避免地将降低周边的地下水位，影响周边地区的xx植被，造成那些地区的“沙进人退”。陕西一些地方的群众总结：“人进沙进，人退沙退。”

7、误以为水资源配置就是为了满足当地现有经济发展方式的需要

许多地方的水利规划提出，当地的水资源分布不适应当地的经济发展。我们也可换一个方向来思考问题：当地的经济发展方式是否适应当地的水资源分布？

2009年2月4日《科学时报》头版头条的醒目标题是：“拯救民勤需要一场产业革命”，主要内容是：中央领导十分关注的甘肃省民勤县，地处石羊河下游，是一个严重缺水、形成生态严重危机的地方，但长期以来，石羊河流域却定位为甘肃省的商品粮基地。多位专家建议，是否可以在统筹甘肃省商品粮供需平衡的前提下，调整甘肃省商品粮基地的布局，重新考虑石羊河流域商品粮基地的定位。他们认为，对民勤县的生态危机和水资源供需矛盾，不应通过调水工程，而应通过调整产业布局来解决问题。

这就是水资源管理中的两种不同的思路；前者被称为“供水管理”，后者被称为“需水管理”。“供水管理”是“以需定供”，将水资源的管理限于如何供水，以为水资源管理的任务就是如何满足当地社会对水的需求。“需水管理”是将水资源的管理延伸到水的需求，以提高用水的效率和效益为水资源管理的任务。中国工程院在水资源的战略研究中，提出“以需水管理为基础的水资源供需平衡战略”，即：“对水资源的供需平衡，要从过去的以需定供转变为：在加强需水管理、提高用水效率的基础上，保证供水。”

三、转变发展方式

中国政府已明确提出，为了做到人与自然和谐发展，必须转变发展方式，建设资源节约、环境友好型社会。相应于水利领域，就是建设节水防污型社会。

我国在近三十年经济的快速增长中，水资源的开发也经历了一个高速开发的时期。虽然地区间发展不平衡，但就总体来说，我国的水资源开发已经过度，当前{zd0}的危机是不少地方水环境的退化。我们决不可陶醉于已有的成绩，而应十分重视工作中存在的薄弱环节和危机。水利工作必须转变发展方式，从以开发水资源为重点转变为以管理水资源为重点，进入一个加强水资源管理，全面建设节水防污型社会的新时期。为此，必须以提高用水效率和效益、保护水环境为目标，从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础，将水利工作提升到一个新的水平。这是水利工作中一个历史性的战略转变，涉及的不仅仅是水利工作中狭义的水资源管理部门，而是包括规划、计划、科研、教育、基本建设、工程管理、农田水利、…等整个水利工作。我们要自觉地促进这个转变，取得对水利发展的主动权。

根据当前的实际情况，提出以下建议：

1、各级、各地水利部门必须认真学习体会中央关于转变发展方式的指示精神，对以开发水资源为重点转到以管理水资源为重点的战略转变取得明确的共识，并以加强需水管理、提高用水效率和效益、保护水环境，作为考察水利部门工作成绩的重要内容。

2、对水利系统的干部，要统筹规划，组织有关需水管理知识的学习和培训，大学和专科的教学也应充实相关内容。这是因为，需水管理的知识基础更为广泛，涉及到我国传统的水利学科以外的很多学科，例如：生态、环境、工业、农业、服务业、城市建设、社会经济…等等。水利学科要积极拓展领域，发展一些交叉学科，例如生态水文、城市水文、需水管理…等。

3、为了实行水利发展方式的转变，必须以科研、规划为先导。至今，许多地方的水利科研和规划，仍以供水管理为重点，往往对社会经济的需水预测偏高，对生态与环境的需水和社会经济的节水，则研究不够，估计不足，措施不力。因此，首先从科研、规划工作起始，要转变指导思想，并潜心研究中国的实际情况，开拓创新，使中国的水利科学从理论到实践都走向世界前列。

4、根据加强水资源管理的需要，制定统一规划，对现有的各类供水工程设施，进行整修完善、更新改造和必要的新建，逐步建成具有现代化水平的高效节水的供水工程体系。

5、整个水利工作都应贯彻先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水的“三先三后”精神，将水资源投资的重点转向节水、治污和环保。对各地的水利投资，要改变“中央投资用于开源，地方投资用于节水”的做法。

6、积极、有步骤地推行水价改革。在西方国家，他们把推行水价改革作为加强需水管理的首要措施。在我国，实践证明，推行水价改革也是促进节水的非常必要和有效的措施。当前，许多城市的自来水管网漏损水量达到15%甚至20%以上，污水处理厂绝大部分不能正常运行，工、农业生产和生活用水浪费严重，主要原因就是水价太低。有关的调查研究说明，节水结合合理的水价制度，并不加重群众的经济负担。

7、认真学习研究国外有关水权问题的理论和实践经验，以及在典型流域和区域推行生态补偿的办法，继续开展试点工作。

8、各有关部门在水污染防治和生态系统保护等工作中，要加强协作。

水，是关系人类生存和发展的大事，受到全球人民的关注。我们相信，在中国政府的领导和社会各界的积极参与下，中国人民一定能在经济的快速发展中，修复和保护好我们的水环境，为人与自然的和谐发展创造新的经验。

中国的发展需要借鉴世界各国的经验，中国发展中的经验也将为世界做出贡献。