能源价格是有效能源市场的最重要的要素。如果能源价格包含了外部因素,竞争性定价机制将是能源资源优化配置的xxx途径,这就是我们常说的市场机制决定价格、价格引导投资的道理。如果是行政定价,由于政府计划的局限性,能源市场就不可能有效。当然,这不等于能源市场不需要政府。各种外部因素如环境、政府的社会职能、不可再生资源的耗损、可再生资源的利用、确定垄断能源企业的成本及其合理收益的必要性等等,都需要政府干预能源价格。关键是政府干预不等同于政府定价,而是政府在市场价格的基础上进行有目标的干预,比如税收和补贴。
打破能源垄断,除了改革体制,还需要能源价格改革。就能源行业来说,打破垄断的必要条件是产权多元化。如果政府定价,产权多元化就很困难。在目前国企一家独大和价格由政府控制的情况下,投资放开还不足以吸引外资和民营进入。例如,电力发电已经对外资和民营开放了20多年,不但没有看见外资和民营大量进入,看到的却是外资变现退出。原因之一在于,当能源价格持续上涨时,政府定价不能为能源行业提供一个相对确定的商业运行环境。能源调价滞后的牺牲者必然是民企和外资。只要政府愿意,国企可以亏损,资金链也不会断。鼓励外资和民营进入能源行业的关键恰恰就是政企分开,避免能源企业承担政府的社会职能,还有透明的市场定价机制。事实上,合理的能源价格机制设计,可以{zd0}限度地降低能源垄断企业左右市场价格的力量。
如果能源产业不进行多元化改革,有限的国企竞争本身不但不能解决效率问题,而且可能放大效率问题。中国能源行业中,国企一家独大,而且越做越大。与国际同行相比,效率比较低,主要问题还是出在价格机制上。目前的价格机制迫使能源企业承担政府职能,政府无法客观衡量企业效率,也无法将其与国际水平具体比较。对于能源企业来说,承担政府的社会职能使其政企不分,不能单纯地依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来提高赢利,还需要把赢利的注意力放在与公众和政府的价格"博弈"上。因此,很难判断国有能源企业的经营底线,而一个没有经营底线的行业是很难有效率的。需要民营和外资的进入,帮助设立一个经营底线和必要的财务纪律性,为合理制定能源价格提供参考依据。
能源企业的政企分开是吸引民营和外资进入能源行业的必要条件。民营和外资进入对于能源行业的可持续有重要意义。除了优化产权结构,在行业内部形成多元产权主体竞争的格局,还可以提高企业的生产效率和竞争能力。目前由政府定价的能源价格机制,实质上要求民营、外资和国企一样承担政府的社会职能,是不合理的。民营和外资的社会责任和承担政府社会职能不是一回事。做一个守法、关注环境和贫困的企业就是一个具有社会责任心的企业。要求他们承担政府对能源的社会补贴,会带来经营的不确定性,有时甚至是企业生死存亡的问题。这是阻碍民营和外资进入能源行业的一个重要因素。
在很大程度上,各种能源产品是可以相互替代和转换的。目前各种能源产品行政定价机制的不一致也增加了市场定价以及协调定价机制方面改革的难度,引发了许多相关问题。例如。目前的煤炭价格市场化和电力的政府定价,使电煤价格引发了种种煤炭电力的供需矛盾。此外,石油价格的定价机制与中国天然气、煤炭、电力的定价机制也存在极大差异,由于能源产品之间的替代性,国际油价的上涨或下跌也会放大或缩小煤、电、气的需求,影响这些能源产品的供需关系。
资源税改革的道理现在已经被普遍接受,但成功的资源税改革需要能源价格改革的配套。目前能源矿产资源几乎是无偿取得,近期增收采矿权费几乎也只是象征性的。资源价格不能充分体现能源稀缺和环境问题,是目前矿产资源开采和利用效率较低、安全事故多发、环境条件恶化的主要原因。资源税改革是为了反映能源稀缺和环境问题,短期会增加企业的经营成本,也会鼓励企业提高经营效率。很难想象没有能源价格改革的资源税改革,它们应该是相互配套的。如果实行了资源税改革,而能源价格还是被政府人为压低,资源税就起不到反映能源稀缺和环境问题的作用。
缓慢的能源价格改革还有社会成本。能源是一种商品,消费者应当按供应成本和消费量付费,这本来是一个简单的道理。但是,能源企业的国有和垄断,以及政府的行政定价,使它复杂化了。目前,能源需求快速增长,能源效率相对低下,能源改革和提价是必须的。但是,涨价是政府最不愿意做的事。每次改革和提价都受到公众的质疑,演变为多方"博弈",政府都会被考验是站在哪一边。由于能源行业收入较高,公众对每一次价格上调都不能理解,都觉得吃亏。由于能源企业是垄断的、国有的,公众常常以企业是否已经到了非涨价而无法运营的点作为提高价格的依据,而不是市场的供需和能源的稀缺。因此,不透明的能源行政定价会影响社会和谐。
只要是行政定价,能源价格就必然成为政府宏观政策的工具,也很难避免将政府的社会职能强加在企业头上。比如,最近消费物价指数(CPI)一路走高,能源价格调整就只能滞后。成为政府宏观政策工具的危险在于会进一步扭曲价格。能源既是生产资料,也是生活资料,与经济活动和居民生活直接相关。由于其重要性、复杂性和敏感性,改革过程中存在和面临的社会经济问题很多。能源价格改革常常因为各种社会经济问题而搁浅,这是它成为政府宏观政策工具的另一个危险,可能因此使改革丧失一些重要机会,从而增加可持续发展的成本。因为,如果没有可行的能源替代,低能源价格政策将导致能源无效或低效使用,这意味着将来更高的能源价格和更大的环境成本。
