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本文见《财经》杂志 2010年第11期《财经》记者 杨中旭

　　4月9日，国土资源部发布了2009年《国土资源公报》。与往年不同的是，涉及国土进出的主要统计数据时，该公报称：“土地类型（包括耕地、建设用地等）等数据待第二次全国土地调查（下称二调）全面完成后另行发布。”

　　就是说，已在进行的二调，其结果或将改变外界对全国土地数量的习惯认识。

　　《财经》记者获悉，始于2007年的二调，主要数据已初步汇总：全国实际耕地面积约为20.26亿亩，建设用地约为5.36亿亩。汇总结果显示，耕地面积较之2008年度全国土地变更调查数据多出近2亿亩，建设用地多出4000万亩左右。

　　这“突然”多出的2亿亩耕地和4000万亩建设用地，不仅出乎国土资源部门最初的预计，也让原计划于今年“两会”之后公布二调数据的计划一推再推。

　　知情人士称：“目前的一个难关，是如何向国务院解释。毕竟，二调数据是要在国务院常务会议上‘过堂’的。”更大的难题则是，如果二调数据可靠，接下来加速城市化进程中，农地的征用或再掀高潮，违规用地或超量征地的情况恐难以遏止。

　　数据因何反复

　　二调的数据变化，直接令负责二调的国土资源部地籍管理司陷入难局。

　　同样由该司负责的历年全国土地变更调查数据，无法支撑这一落差：2001年全国耕地面积约为19.14亿亩，此后逐年减少；2001年全国建设用地约为4.66亿亩，此后每年新增500万亩左右。

　　2008年《国土资源公报》详细披露了彼时的土地类型数据：耕地面积18.26亿亩，园地1.77亿亩，林地35.41亿亩，牧草地39.27亿亩，其他农用地3.82亿亩，居民点及独立工矿用地4.04亿亩，交通运输用地0.37亿亩，水利设施用地0.55亿亩，其余则为未利用地。而当年全国建设用地则为4.96亿亩。

　　春节过后，国土资源部二调办再度兵分六路，赴全国展开进一步核查。据悉，多出来的建设用地规模很可能从4000万亩调整为1800万亩。

　　这意味着多达2200万亩的建设用地将被认定为非法，但其中涉及的地方及利益群体之复杂，也令国土资源部左右为难。

　　在此二调数据汇总的关键时刻，中央与地方关于土地问题的新一轮博弈正在展开。

　　2009年10月底，在采集了大部分数据之后，二调数据被{dy}次报告给国土资源部领导。彼时，“新增”耕地数据在2亿亩以上，“新增”建设用地在3000万亩以上。国土资源部领导面对这两个关键数据，要求二调办给出解释。

　　二调办官员试图从地方和部门利益及技术手段等方面进行解释。

　　按惯例，土地变更调查和全国土地调查均由地方层层上报。{dy}次全国土地调查（下称一调）期间，农业税尚存，为减轻税收压力，地方政府普遍采取了隐瞒部分耕地的策略。

　　1995年，国家统计局{zh1}一次统计全国土地数据，显示耕地面积约为14.2亿亩。一年后，一调数据公布，全国耕地面积约为19.6亿亩，多出5.4亿亩。

　　1996年，一调数据出炉时，黑龙江省报到中央的耕地面积为1.3亿亩。2004年，随着粮食直补政策的出台，该省耕地面积“暴涨”至1.7亿亩。

　　而由于土地出让金100％归属地方，且建设用地额度从紧，亦导致建设用地瞒报成风。

　　除了地方政府，中央部委出于部门利益的考量，统计亦有不同。中央农村工作办公室主任陈锡文曾表示，往往林业局报一个数，农业部报一个数，住建部报一个数，放到一起对比，却对不上。

　　技术上的进步也成为二调办强调的客观理由。一调期间，除了数据全部依靠地方上报，{zxj}的技术手段也只是航拍，而航拍又限于地形、天气、资金、飞机数量等原因难以全部覆盖。此番二调普遍采用了“卫片”（卫星遥感成片）技术，挤压了地方政府瞒报的空间。

　　一位地方国土局副局长坦言，二调期间，他所在的国土局采用了四角定位的办法。例如一栋房屋，四角的坐标均会以500∶1的比例显示在国土系统“一张图”工程上。而在2007年、2008年两年间，当地的土地变更数据依旧以地方上报为主。“这也是‘新增’建设用地落差较大的原因之一。”这位副局长称。

　　此番二调于2007年启动之后，国务院专门颁发《土地调查条例》，明确县级以上国土资源部门负责二调、中央有关部门负责二调总体方案，而中央和地方财政投入的资金，则在150亿元以上。

　　除了地方政府瞒报的原因，统计标准的变迁亦是耕地增加的重要因素。各地泄洪区在一调期间均不算作耕地，但在“卫片”之下，因为泄洪区普遍已被农民开垦而算作了耕地。

　　此外，各地落实占补平衡政策、进行土地整理（包括复垦宅基地、撂荒地、开垦部分坡度25％以上的荒地、东部地区围海造田等）以及近些年来各地土地实行规模经营，原有被人为划出的田埂重新成为耕地等均对耕地“新增”产生了影响。

　　相比于耕地数据变更，二调中建设用地的增减更为关键。接近调查工作的人士透露了“新增”4000万亩建设用地的来源：

　　从地区看，主要来自东部沿海地区。近些年来，东部地区建设用地需求更盛，而用地指标长期偏低。在GDP增速压力之下，灰色用地遂成主流。

　　陈锡文曾指出：“每年的土地指标差不多都被省、市瓜分完毕，到了县里面所剩无几，但县里面的建设却照样搞得红红火火。”

　　从类别看，已审批建设用地多有未及上报者。其中，包括农民分家新增的宅基地、农业基础设施建设、农村道路等。而未经审批的建设用地，则以企业用地和小产权房为主。据中国房地产协会副会长孟晓苏透露，全国小产权房目前已达66亿平方米之多。

　　据悉，在此番再度核查之后，“新增”耕地和建设用地数目均会出现调整。负责数据录入的国土系统人士颇有怨言，认为数据被人为调来调去，缺少xx性。

　　进入4月，各事业单位接到通知，暂时不得将目前的二调数据应用到研究当中。

　　一切为了多用地

　　耕地和建设用地“新增”的背后，是中央与地方关于土地问题的恒久博弈。尽管已经有了初步的核定标准，但最终数据尚难确定。

　　按照程序，最终的土地核查结果需由地方行政首长签字方能生效，而二调办前往地方核查之时，亦流露出请地方配合之意。

　　比如，曾在2004年由1.3亿亩“暴涨”至1.7亿亩耕地面积的黑龙江省，在二调期间被“卫星遥感”为2亿亩，其中实际耕种1.9亿亩。

　　作为全国耕地面积超过1亿亩的4个省份之一，黑龙江省耕地面积的“变迁”，足以左右“新增”耕地面积的多寡。黑龙江方面提出，可以认同二调结果，但多年来为保护耕地做出了巨大贡献，应考虑给黑龙江跨省置换一些建设用地指标。

　　此前重庆早就提出与上海置换建设用地指标，但国土资源部数次开会均严辞不许。

　　类似博弈，在各个层级的地方政府之间都有展现。西南地区一位县长表示，当土地二调之后，耕地面积多出约3％。一方面，耕地面积的增加，让这位行政首长肩上的保护耕地红线重担有所减轻；另一方面，希望将多出的耕地，变为在建设用地方面讨价还价的筹码。

　　最终双方会在哪个数字上达成妥协，尚无{zh1}的定论。

　　以建设用地为例，知情人士称，二调办并非丝毫不留情面地“一刀切”，即没有手续通通算作违法建设用地。如果该建设用地具备民生保障功能或用于节能减排、自主创新项目，则补齐手续即可过关。如果该“建设用地”被用作“两高一资”用地，则基本没有“漂白”的可能。

　　但从趋势上看，耕地和建设用地将呈巨额“增长”之势，已不可避免。按照陈锡文的说法，这并非意味着土地真正有所“增加”，而只是表明那些实际上已被耕种和建设的土地，此次得以“重见天日”而已。

　　也有人表达了另一种担忧，为了满足接下来工业化和城市化的用地需求，必须把土地总量大幅提高，只有这样，在未来征用土地时，才能留下足够多的耕地数量，不至于与中央此前反复申明的底线差得太远。

　　无论如何，这“多出来”的土地，亦将令18亿亩耕地红线的坚守和建设用地的从紧管理压力陡增。二调数据博弈尘埃落定之时，用地博弈大幕刚刚拉开。

　　在去年6月23日国务院新闻办公室举行的“保经济增长、保耕地红线”新闻会上，国土资源部副部长、国家土地副总督察鹿心社曾向媒体介绍，当年1月至5月，全国通过预审建设项目涉及用地351万亩，占全年用地计划指标总量的55.7％，用地同比增长超过40％。如此快速增长，是为了迅速应对金融危机的影响。

　　但另一方面，2009年全国土地计划供应630万亩，同比增加50万亩，增幅仅6％，远不能满足急速增长的建设用地需要。

　　为此，国土部不断加大对违法用地、搭车用地等行为的查处力度。采取的招数包括：卫星遥感监测范围从172个城市扩大到全国；同时加大用地预审力度，对用地补偿不到位、不符合产业政策规划的建设项目用地坚决卡住。

　　但多年来，中央和地方政府在建设用地征用方面诉求并不xx一致，上有政策，下有对策，加剧了土地征用数量的剧烈波动。

　　地方政府通常会在政策宽松时大量征用土地，政策收紧时，也会跟进服从中央决策。而中央政府由于信息不对称及政策时滞等原因，对地方用地行为难以有效、实时监督。只能在问题积累到一定程度时再严格管理，结果往往搞成运动式和风潮式监管。

　　如何走出一管就死、一放就乱困境，随着二调数据的确认，或更复杂。■

　　资料

　　土地流转和规模经营政策的演变

　　农村家庭联产承包责任制，发轫于20世纪70年代末和80年代初，首先秘密地出现在农村贫困地区，其最xx的代表就是安徽凤阳的小岗村。

　　随着土地承包到户，农户自发的土地流转开始出现。1984年，中共中央发布第三个农村工作1号文件，规定“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。

　　1986年第五个关于农村工作的1号文件，提出发展适度规模经营的问题，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。

　　80年代中期，乡镇企业在发达地区和大城市郊区兴起。这些地区有相当比例的农村劳动力采取“离土不离乡”的方式，转入非农产业就业，很多地方出现了占地和用地相脱节的现象，即一部分农户不好好种地又不愿放弃土地，另一部分农户想多种地又得不到地。

　　1987年，国务院决定建立农村改革试验区，允许在江苏的苏锡常、北京顺义、广东南海进行适度规模经营的试验，在山东平度进行“两田制”试验。

　　1993年11月，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定，在原有耕地承包到期以后，再延长30年不变，提倡“增人不增地，减人不减地”。十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出，在坚持土地集体所有的前提下，延长土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。

　　1995年3月，《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》强调，进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于村组级集体经济组织所有的土地收归村有，严禁发包方借调整土地之机多留机动地。

　　1997年中央文件提出，进行“大稳定、小调整”时，“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有的农户进行普遍调整；绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。不提倡实行“两田制”，严格控制和管理机动地等。

　　2001年，《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件提出，农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则，对农村集体留机动地的比例进行了严格限定。

　　2005年1月，农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定。从此，农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。

　　2008年，十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地承包权流转市场进行了更系统的规范。提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

　　资料来源：天则研究所