《公权市场》作者 徐宗威

在第四届中国水业国际论坛上的发言

2009年12月01日

北京国际会议中心（五洲饭店）

政府公共服务与公权市场

各位嘉宾，朋友们，早上好。

很高兴有这个机会和大家作个交流，也非常感谢李振东会长的盛情邀请。我讲四个问题。

一、政府的公共服务

城市公用事业改革，大家对政府公共服务职能的关注越来越高了。因为老百姓在问，城市公用事业都改革了，都市场化了，你政府干什么？

xxx曾对人民政府的职责作过最精彩的权释，他写过五个大字，叫“为人民服务”。为人民服务，也就是为人民提供人民所需要的公共服务。今天，这五个大字仍然写在中南海和很多地方政府的大门口。

公共服务包括公共产品和公共服务，国防、外交、货币是公共服务，社会公众所需要的其它公共产品和服务也是公共服务，城市供水、排水、燃气、垃圾、公交等都是公共产品和公共服务。

我要说的是政府的公共服务，{dy}政府公共服务职能是与生俱来的，建立政府的目的就是提供公共服务的。公共产品的生产和经营方式可以改变，但是政府的公共服务职能是始终不会变的。第二市场经济越繁荣，市场越发达，越需要加强政府的公共服务职能，解决社会公众对公共产品和公共服务的需要。

因为在市场条件下，市场机制可以解决社会所需要的所有私人物品的生产，而且私人物品的生产可以做到极大丰富。现在国内生产的电视、冰箱、服装、手机、汽车商店里摆都摆不下了，很多商品的产量都是世界{dy}，很多东西必须销到国外。

但是市场机制解决不了公共物品的生产。因为公共物品的非竞争性和非排他性决定了市场机制是失灵的。一辆公交车，30个人可以坐，1个人也可以坐，但1个人坐的时候，你不能说你得付30个人的费用或整个车的费用。供水也一样，有的用户离水厂5公里，有的用户离水厂20公里，你不可能要求20公里的用户付兑4倍的水费。

二、改革本质和方向

中国经济和中国城市化进程发展很快，社会公众对公共服务的需要在迅速增加。但是政府的公共服务能力不够，公共财政不足，怎么办？简单讲，就是城市公用事业实行了市场化改革。这个改革说明政府提供公共产品的方式和途径是可以变化的，是灵活的。这一改革的本质，是政府借用市场机制和办法，借用了社会资源和社会力量，公共部门和私人部门共同努力发展城市公用事业，更好地满足社会公众对公共产品和公共服务的需要，

从党的十四大到党的十七大，我们对城市公用事业性质的认识有了明显的变化和根本的提升。开始的时候我们认为城市公用事业是福利，以后认为是商品，再以后认为是公共产品，党的十七大又提出了公共服务均等化。这个认识的轨迹归纳起来就是从福利到商品；从商品到公共产品；从公共产品到公共服务均等化。这个认识过程是符合政府提供公共服务这个基本定位的和基本要求的，也为城市公用事业改革奠定了重要的思想基础和理论指导。从这个意义上讲，改革的方向是正确的。

在这样一个思想指导下，城市公用事业实施了一系列新的制度和办法。我们建立了新的投资体制，改变了xx由国有经济一家投资的局面，鼓励和支持国有企业、民营企业、内资、外资共同参与城市公用事业的投资和建设。我们建立了新的价格体制，公共产品价格可以根据市场和消费政策的变化进行调整，并最终由政府决定公共产品价格。我们建立了新的经营管理体制，引入了市场机制，引入了新的经营理念，引入了新的项目合作者，提高了城市公用事业资产运营效率，也提高了城市公用事业产品质量和服务水平。城市公用事业得到迅速发展并取得了巨大成。就是大家有目共睹的，老百隆是得到实惠的。

改革有一个突出特征，就是实行了特许经营制度，为公共部门和私人部门的合作，共同来发展和提供公共产品搭建了政策平台，政府借用市场的机制和办法，利用社会资源和力量，通过转移城市公用事业的经营权，在公共部门和私人部门之间建立了一个涉及社会公众利益的公共产品的经营市场。我叫它《公权市场》。因为这个市场是生产涉及公共权益的公共产品的市场，是公共权益的经营市场。这个市场的本质是“公权”和“市场”。它和遵从市场机制和市场规律的私人物品的生产市场有着明显的区别。

公权市场的基本属性是，{dy}，市场的垄断性。公权市场一定的垄断的，管网就这一条，公交线路就这一条，给你做了，就不能给别人做。第二，经营的公益性。因为在公共产品的生产和经营中一定存在着政策性补贴和事业性补助的部分。第三，回报的稳定性。因为这个市场提供的是社会公众生活中的基本需要，社会公众对公共产品的消费是稳定的。第四，风险的政治性。一旦出现经营风险，停水、断电、断气，政府不会袖手旁观，一定会出手相救的。

三、改革付出的代价

城市公用事业改革充分发挥了社会力量的积极性，也充分利用了社会资本和其它社会资源，改革取得了实质性的进展和突出成绩，但是改革是有代价的。

{dy}个代价，负担加重了。社会公众用于购买公共（产品）服务的负担加重了。据不xx统计，近十年来，社会公众用于购买同样公共产品的费用，城市供暖增加了2倍，燃气增加了3倍，供水增加了10倍。广深高速120公里，给香港一家公司特许经营，93年建成通车，总投资近100亿，新世纪之后每天在这条路上跑的车子有20万辆，有20万辆车子跑在路上，意味着这个老板每年可以拿到30到40亿的收入。如果当初这条路采用市政债券的作法，我想今天社会公众不会对走这条路继续支付这么多的费用。据说这个老板还有10多年的收费权。

第二个代价，比重下降了。国有经济在公用事业中的股权份额和市场份额比重下降了。据安徽的统计，城市供水40%的国有资产，污水处理50%的国有资产，公交60%的国有资产，燃气70%的国有资产都转让给民营经济或国外企业了。政府财政用于城市公用事业的投资虽然{jd1}额有所增加，但所占比重却下降了。中财政投资城市公用事业占当年城市城市公用事业固定资产的比重，从20年前的25%已经下降到去年的不足1%。国有经济在公用事业中比重下降，直接带来了后果是国有经济在城市公用事业中影响力、控制力和带动力下降。

第三个代价，质疑提高了。社会公众对政府公共服务职能的质疑提高了。本来提供公共产品、公共服务是政府的事情，但是现在城市公用事业市场化了、民营企业经营了，社会公众自然会提出疑问，你政府做什么？国外有一个说法我不赞同。国外说政府和老百姓之间的关系叫做雇佣关系，老百姓给你政府纳税，老百姓雇你政府做事。我们不是这样的关系，我们是鱼水关系是服务关系。老百姓也好，社会公众也好，企业也好，把该交的税金交过了，提供公共服务当然是政府的事情，不然我们建立公共财政干什么呢？

前两年，湖北十堰市全市公交罢工，十堰市有六、七十万人口，公交瘫痪了，给全市社会生活造成极大负面影响。表面上看老板经营不善，苛扣员工福利，职工不干了，造成了罢工。但是深层次还是跟政府公共服务职能有关。公交小孩坐车不要钱、老人坐车不要钱，需要事业性支出，当初签特许经营合同的时候，政府曾承诺每年给经营者600万的政策性补贴，但是连续几年下来没有到位，给企业经营带来困难，{zh1}导致消减成本酿成罢工。

四、规范公权市场

公权市场是个新的概念，提出这个概念是希望从社会公共利益的角度去研究公共产品的生产，是希望从市场经济风险的角度去研究公共产品生产的安全，更好地保护社会公共权益，规范经营公权市场，切实履行政府的公共服务职能。

公权市场是一个特殊的市场，不管你认识也好不认识也好，这个市场是客观存在的。这个市场的前提条件是社会公众对公共产品和公共服务的需求；基础条件是公用事业资源或资产的国有或部分国有；约束条件是公用事业特许经营制度；实施条件是公共部门和私人部门之间的友好合作。

在公权市场中，政府部门、经营企业、社会公众有着特殊的利益关系。这个关系不是市场关系，不是竞争关系，也不是行政关系，这个关系是服务关系、委托关系和伙伴关系。

规范公共产品的经营，规范公权市场，重在规范这三者的关系和平衡三方利益。

1．改革中的利益平衡。提供公共产品和公共服务，在当前经济发展和改革政策背景下放弃市场的作用和社会力量的作用是不现实的。发挥市场的作用是需要的，但是发挥过头了是有问题的。城市公用事业哪些可以发挥市场作用，哪些必须发挥行政作用，发挥公共财政作用，需要寻找平衡。从改革与稳定的角度看，市场作用和政府作用的平衡是下一步改革的关键。这个平衡具体讲，一个是在城市公用事业发展中公共财政投资和私人投资的平衡；一个是公共财政中城市公用事业支出与其它公共服务支出的平衡；一个是项目市场化经营中经营成本与公益补贴的平衡；一个是公共服务支出与社会公众收入承受能力的平衡。

2．坚持基本经济制度。中国改革开放取得了巨大成绩，党的十七大在总结经验的时候讲，重要的一条是中国坚持了中国特色社会主义道路。中国特色社会主义道路的一个基本内容就是坚持了中国的基本经济制度。什么是中国的基本经济制度？公有制经济为主体的，多种所有制经济共同发展，就是中国的基本经济制度。怎么体现国有经济这个主体，在城市公用事业中的国有资产、国有企业、国有股份不能都退出来，要坚持国有控股，维护国有经济的主体地位和作用。城市公用事业的资产可以是国有的，但是在经营层面可以继续放开搞活，发挥非公有制经济的积极性，充分提高国有资产的运营效率和水平。

3．保护投资者利益问题。城市公用事业改革，引入民营企业和非公有制经济，核心问题是使投资者和经营者的利益得到保护。回报过低，投资者和经营者没有积极性，回报过高，将损害社会公众的权益，带来社会问题。过去我们讲过一个原则，叫保本微利。但微利是说不清楚的难以界定的。改革需要进一步完善，从“保本微利”原则发展到“收支平衡”原则。比如一个水厂，投资者或经营者可以把他的全部成本包括合理回报都算作他的支出中，比如每年的支出是一个亿元；当地收水费可以收到8000万元，另外2000万由政府补贴，那他的收入也是一个亿元。支出1个亿，收入1个亿，就是收支平衡。这里面有一个问题就是支出中所谓的合理回报怎么算？投资者或经营者可以拿到当地社会平均的利润率水平。高了损害社会公众权益，低了投资者经营者没有积极性。虽然社会平均的利润率水平计算比较复杂，但这是个原则。