初秋的上海,关于上海未来发展模式的转型进入了讨论。
事实上,早在半年前,关于转型的思考已经有迹可循。今年3月28日,上海市市长韩正到上海市重要的智囊机构--上海社科院做了一个两小时的报告。
一开始,他就向在场的专家提出了一个问题——"回过头总结一下,推动(上海)过去15年强大的动力因素在未来是不是会有变化?"然后,他说:"我感觉到是会有变化的。"
随之,韩正为专家们布置下了13个研究课题。
13个研究课题
上海自浦东开发开放14年来,经济始终保持两位数的增长,GDP从756亿增长到2005年的9140亿元,财政由200多亿元增长到2005年的4100亿元。
但智囊们开始思考这样的问题:上海前15年的高速增长是否能延续?以往上海发展的内在要求和环境条件是否发生了变化?
上海发展环境出现的变化,首先表现为资本驱动力的后劲问题。
官方数据显示,上海15年共投资26000多亿元——其中"八五"期间全社会投入3900亿,"九五"9600亿,"十五"13000亿,分别占到全国的1/11-1/25不等。
"在2005年的基础上,我们还是按照这样的投资速度来支撑,行不行?"韩正打出了一个问号,"简单的说行,是不行的。如果上海在投资驱动上,投资结构不调整,是难以为继的。"
上海社科院2005年度一个"上海市经济增长方式转变"的课题报告研究表明,从上世纪90年xx始,上海市总体经济投资的边际效应呈现出一条向下倾斜的"下坡线"。
"总体经济每一元固定资产投资对应的经济增加值,1990年是0.64元,2004年这一数字是0.44元,下降了31%。"报告说。
上海认识到,在世博之后,上海6787平方公里去掉崇明岛1200平方公里,以5000平方公里的土地,在2005年3500亿的投资基础上,每年的高投资增长是不现实的。
"一个弹丸之地,如此高密度的投入,对于区域经济协调发展,落实科学发展观,都未必是一个{wy}的方向。"
而中央对上海市发展服务业的战略定位,也促使上海必须进行投资结构的调整,因为服务业的投资不比第二产业。
比如,现在投资主要大的是第二产业,1000万美元在第二产业里是小项目,1000万美元在第三产业里则是了不起的大项目。
"如果按照前15年的投资结构,上海将会有'两个不能承受'——一个是土地承载率不够,不能承受;二是上海的容量不够,不能承受。"韩正说。
上海模式
上海前15年的发展之路,有人将之归结为"上海模式"。
"上海的发展模式可以概括为:政府作为发展的主体,对城市的各种资源进行尽可能的有效配置,再通过现有资源吸收整合其他资源,包括外资和民资,共同推动上海的城市发展。"上海一位政府决策咨询研究专家介绍说。
而上海的独特之处又在于,它是以政府性公司的形式来承担政府经济发展主体的功能。其鼻祖是"久事公司"。
"久事"跟"九四"谐音,其来源于"久事债"。其故事是这样的:1987年上海发展资金了无着落,中央给了上海九四专项政策,允许上海到国际市场上自借、自还、自担保32亿美元,于是上海成立久事公司统借统还。这个32亿美元xx就是xx的"久事债"。
根据久事公司工商注册资料,上海久事公司成立于1987年,开初为"正局级事业单位,企业经营,属市综合经济领导小组领导,归口市计划委员会管理"。当时的计委副主任兼任久事公司的董事长。
当时上海市赋予久事公司的任务,是"审核'94专项'项目的经济效益,负责资金的统筹调度和还款。"除此之外,久事公司还"开展综合开发经营等业务,以增强还款能力"。
随后,久事公司的业务外延不断扩展。1990年,跟具有房地产开发经营业务的"实事公司"合并,并于2年后正式获得房地产开发资格。1991年,久事公司还跟上海市投资信托公司合并。
同时,久事公司提出"两公司要凭借各自的多功能配套和享有特殊优惠政策的优势,联合起来利用外资,运用好地方财力,开展综合经营,发挥'第二财政'的作用。"
至此,久事公司明确了"第二财政"的功能定位。
依照久事模式,上海市随后又在市城市建设管理办公室的基础上,组建上海城市建设投资开发总公司(简称上海城投),专事城市建设开发。城投和久事又共同成立上海申通集团有限公司,专营城市轨道投资。此后,工业、农业、商业、体育等大口相继成立了投融资公司。
久事模式不断克隆,至今上海市政府一共有三家综合性投资公司:上海国有资产经营有限公司、上海大盛资产有限公司、上海盛融投资有限公司。
"他们最早涉水市场,谙熟资本运作,具备较高的财技。"上海市国资领域一位资深人士评价说。
事实证明,在那个市场与计划经济"有缝衔接"的15年里,这种地方政府走上前台以提高社会运作效率的方式一度起到积极作用。
但熟悉这类公司运作的人士指出,这种政府性公司拥有高效的同时,也埋下了诸多隐患。
从久事公司和城投公司的工商资料也可以看出,上海市财政和这些政府性公司存在资金上的关联。例如两公司分别从上海市财政获得几笔大的拨款,达数十亿之多。
而上海市在使用这些政府性公司上也体现出了高超的运作技巧——一位前上海市财政局副局长介绍,上海市是轮流使用这些政府性公司,哪家公司负债率高了,政府就让它休养生息一阵子,比如补充资本公积金,或者是划拨一块土地给它开发;而其他负债率不高的公司再替换它冲上投资建设的{dy}线。
久事公司的例子使这一说法得到些印证。从久事公司2005年度的年检来看,资产总额610.04亿元,但负债达到了344.52亿元。久事公司的负债比例,没有使它过多的成为上海市当下的城市建设的"主力军"。
政府性公司是一柄"双刃剑",在上海尚处在大规模的城建时期,在早期政府驾驭市场经济还较陌生的情况下,能有效利用政府的信用、聚集政府资源融来资本。但由于缺乏"一财政"那样有完备的系统性的制约,存在系统性风险。
"政府直接插手资源配置和经济运行,就形成城市经营型发展,这种发展非常有效,但政府层面的绩效是以扭曲市场关系为代价的。"上海市一位市政府决策咨询专家评价道。
新方案
或许,正是这一背景,智囊们开始深入思考——前15年上海发展的路子是否继续有效?抑或说,上海政府运作的这套模式,要不要转变,以及如何转变?
"上海市发展模式的转变,取决于上海发展的内在要求和环境条件的变化。"上海市一位接近市政府的专家说,"强政府在前15年的跨越式发展的特殊历史阶段中很有效,可一旦进入平稳期,就需要回归,就需要克服惯性。"
对上海来说,上海十一五期间的世博会,给上海带来了5年时间的"过渡期",世博的五年时间里,上海大规模的基建还会延续的客观需求,这给了上海模式转变的一个难得的调整期。
现在的问题是,在这个缓冲期里,上海必须努力寻找出一种"新方案"。
服务业显然是上海发展的一个共识。一则发展服务业是中央对上海的一个战略考量——WTO过渡期间,从整体竞争策略考虑,上海应该是承担抢占服务业的制高点;二则从上海自身来看,目前服务业占经济的比重一直还在50%上下徘徊。
2005年上海市政府发展研究中心的一项市政府决策咨询研究课题得出结论,上海服务业1999年首次超过第二产业,但在达到50%的关口后,原有的产业发展动力明显减弱,第二产业和第三产业出现了长达几年的"调整盘桓期"。
如何在服务业的发展上取得突破,趟出一条发展服务业的路子,上海正在寻找答案。
去年和今年,上海提出了一个创意产业园和服务业外包的思路。但是,有评论认为,从现有动作来看,这些做法仍是在用搞工业的思维来搞服务业。
"上海规划了100多个创意产业园区,前期的园区建设平台很快地就建立起来了,但后期这些创意产业如何落地,需找新路。"此间人士评价道。
为什么出现这一格局,上海市有关方面人士分析,上海自身的禀赋,决定了上海的优势主要体现在集成创新上,而非原始创新。
"如果发挥好上海的集成创新能力,对协调与周边城市的关系很有好处。"专家称,进一步理顺与上海和全国的关系,也是一条出路。
专家认为,这种协调共进的发展空间很大,比如浦东在下一个十年,仍可起到关键作用。
"中央给了上海'四个率先'的指向,并率先批复了浦东综合配套改革方案,这和其他地方比起来,可以打个时间差。"上述人士举证说。
本报获悉上海已在谋求改变——有关部门正在着手酝酿,以浦东综合改革契机,在浦东新区的政府层级中,弱化街道这一层级,以拉开政府权力跟公民的距离,培育中间层的公民自治组织,养成上海"原始创新"的土壤。
不仅是浦东,上海整体都已在思考过去强势政府扮演的角色。
如果要问,今后上海改革"核心的核心是什么"?
此间人士称,政府、企业、市场、社会四位一体的改革已是关键,"我们政府的很多管理思想、管理的模式,包括体制、机制,在'十一五'都要不失时机地进行改革。"
