土地调控的深意


据国土资源部统计，今年前5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起，涉及的土地面积达到12241.7公顷，同比上升了近20%。紧卡土地闸门曾经是始于2004年上半年的本轮宏观调控的两个标志性手段之一，但是现在看来：建筑用地总量增长过快，工业用地低成本过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。鉴此，温f家f宝总理日前主持召开国务院常务会议，要求采取更加严格调控措施加强土地调控。

      　　本次土地新政有三个“亮点”：一是将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理；二是要求地方政府一把手对土地管理和耕地保护负总责；三是在全国推行国家土地监察制度，强化对地方政府的监督检查。如果说信贷、产业和环保这三项调控政策都主要是针对企业和项目，直接调控市场，那么，这次土地调控政策则主要是针对地方政府。地方政府又一次成为中央政府的直接调控对象，这个问题耐人寻味。

      　　中国既是个发展中国家，又是个经济转型国家。因此我国的发展是建立在改革与增长的“平衡木”上：经济体制改革和经济高速增长必须协调共进，否则就会相互掣肘。一般意义上的宏观调控主要包括财政政策和货币政策，但对我国来讲，由于市场经济体制还不够完善，在这些市场手段之外，宏观调控还必须诉诸法律手段和必要的行政手段。而且它们往往比“纯市场”的调控手段更有效。

      　　但是，经济体制改革的大方向是把应该由市场配置的资源交由市场去配置，政府的任务是提供公共服务和宏观调控。由于改革进程的相对滞后，我国的要素和资源性产品市场发育很不完善，各级政府依然控制着许多应该由市场自身配置的资源，它导致了资源的扭曲配置。例如，在地方政府xx垄断土地一级市场的情况下，地方政府之间的竞争实际上建立在一个要素产权约束相对“软化”的环境中，直接后果就是地方政府对土地和国有金融资源的浪费和滥用，并且越是规划开局年和地方政府换届年，地方政府间竞争越激烈，这种后果表现得也越为突出。

      　　实际上，我国这种投资驱动型经济方式本身存在许多问题：高投资会带来高产出，这些产品在国内消化不掉，就必须进入国际市场。然而，低汇率和高顺差的结果是国内流动性的泛滥，而它又返回来刺激投资进一步加速。在地方政府本身就有强烈投资冲动的条件下，过剩的流动性无疑会导致经济趋热，上半年的情况就是如此。从保护出口竞争力和维护经济平稳运行的角度，不会贸然大幅升值，这种情况下，我们就必须做好长期应对流动性过剩的准备。在整体上资金过剩的条件下，控制地方政府投资冲动的任务则更加艰巨。

      　　在市场手段（主要是货币政策）并没有太多选择余地的情况下，推进经济体制改革就显得更加突出和迫切。从短期看，在目前的体制环境下，法律手段和行政手段是有效和必需的，因此，土地调控政策的强化是正确的。可以预见，如果土地、产业、信贷和环保调控能形成合力，下半年经济运行可以稳中趋降，平稳回落。相反，如果不顾我国实际的体制环境和市场发育程度，而一味追求纯市场手段调控，宏观调控恐怕还会继续兜圈子。

      　　从长期看，以土地调控政策为代表的法律手段和必要的行政手段尽管属于“治标”策略，但“治标”是为了给“治本”赢得时间，只有抓住当前高增长、低通胀的大好时机，果断地将经济体制改革向纵深推进，才能为纯市场化宏观调控奠定良好的市场基础，这正是土地调控的特殊含义：它不应只是一项就事论事的法律和行政调控政策，更应该成为进一步深化经济体制改革的铺垫和前奏。