武鸣、襄汾新农村试验:县级政府扩权?


1. 农民增收的内在潜力

      主持人:前段时间,中央党校的课题组专门到广西武鸣县进行调研,武鸣县是全国商品粮基地、广西新农村建设的试点。近五年来,武鸣粮食产量都在5亿公斤以上,农民收入也实现了稳定增长,人均纯收入从2000年的2258元增加到2005年的3340元,2006年应该在4000元以上。武鸣县为什么能够同时实现农业增产、农民增收?

      于永臻:武鸣县提升农业增产的综合做法是"良种+良法+机械化"。所谓的良种,就是优质的高产粮食,比如优质高产木薯,现在有些产量已经亩产过万;所谓的良法,就是先进的技术,比如测土配方施肥技术推广,栽培稻的推广。良种和良法的实施,使武鸣县农产品的产量大幅提高。仅以超级稻产量为例,超级稻是武鸣县的科研人员花了五年心血潜心研制出来的品种,每年每亩增产1000斤左右,如果全县推广,预计增产2.5亿斤以上。当然仅仅靠良种和良法还不能够实现武鸣县的农业增产、农民增收,现在武鸣县是广西{dy}农机大县,农业机械化大大节约了农时,节约了成本,更重要的是有些农产品产量的增长必须要靠机械化完成,如木薯产量翻番。

      韩俊:新农村建设的首要任务还是要发展现代农业。从我们过去的经验来看,农业收入占农民总收入的比重越来越低。2000年,全国农业收入在农民总收入中的比重已经跌破50%,2005年更降低到45%,沿海地区这个比重就更低了。这个比重下降合乎规律,但并不意味着农民务农收入增长的空间已经穷尽了。武鸣县的实践说明,通过发展现代农业、农产品精深加工等,同样可以在农民增收方面有所作为。

      主持人:武鸣县的良种、良法加机械化做法其实并不新鲜,但很多农业大县试验效果并不理想,武鸣县有什么特殊原因么?

      于永臻:相对于国内其它县乡而言,武鸣县涉农服务体系正常运转是一个重要保障。武鸣县的涉农服务体系分为两部分,一个是农业中心,一个是农机服务中心,都是财政拨款的事业单位。但这个体系也不xx靠政府拨款维持,比如农机服务中心对农机专业户的管理服务是无偿的,而农机专业户对农户的服务却是有偿的,现在全县已经出现了50多个50万元以上的农机大户。这套体系利于科研人员能够潜心于农业技术的研究,这也就是为什么武鸣县能够产生超级稻这样重大技术突破的体制原因。

      农业综合生产能力提高了,农业增产了,但是未必能保证农民增收。要解决这个问题,首先要解决农产品的收入问题,也就是卖难问题,武鸣县是通过经营组织化解决。所谓的经营组织化就是发展各种各样的农民技术协会,比如西红柿协会在当地组织了批发市场,帮助农民卖西红柿,同时跟外部市场(如沃尔玛超市等)联系。当然协会对西红柿的品级有高标准,为此,协会还对农户进行技术培训。现在,武鸣县已经有198家农民技术协会。

      仅靠经营组织化还不能xx解决农民卖难的问题,武鸣县的另一个途径是发展绿色农业。到目前为止,武鸣县已经发展起来了三个初具规模的产业链,分别是木薯产业链、甘蔗产业链和速生林产业链。其中,木薯产业链发展得比较好,现在广西{zd0}的木薯生产基地就是武鸣。木薯可以生产淀粉,而木薯叶可以养木薯蚕、木薯板可以生产塑料等综合利用。现在,木薯和甘蔗产业链对政府税收贡献已经超过1个亿。

      主持人:有种观点认为,要让农民富裕起来,就要对农民、农业补贴。

      韩俊:农民增收靠补贴不现实,从2004年到2006年,各项直接补贴政策加起来才给农民人均增加了21元;把取消农业税、良种补贴等政策加在一起,给农民的实惠是人均91块钱。最近财政部公布,给农民的教育补贴,两年加起来不到190亿;给农村医疗的补贴是4亿多;给农民的直补2005年是220亿,2006年增加到393亿;中央在农村中小型设施的投入一共只有310亿,对9亿多农民来说,这些钱还很不够。

      因此,直补不能解决农民增收的问题,关键还是要靠公共服务,一个是靠提高农业增加值,另一个是靠增加农民非农业收入。1990年代以来,农民的增量收入来自农业本身的贡献不是很多,因此大家容易忽视农业这一块,觉得依靠农业增加农民收入的希望渺茫。但武鸣县的例子让大家看到了农业增收的希望。我认为要做好依靠现代农业富裕农民这篇大文章,要把农业看成一个完整的产业体系。

      于永臻:武鸣县涉农经济可以概括为以下三点:政府运用资金在农户和科技之间搭建桥梁,提高了增产能力;在大市场与小农户之间搭建桥梁,解决了农产品的销路问题;通过发展农产品加工企业,在工业和农业之间搭起了一个桥梁,实现了工农业的良性互动。

      韩俊:5年前我去美国,当地专家介绍为什么美国的农业现代化程度高:在超市里买1美元的食品,美国的农民只能拿到23美分,其余增值都是来自后面的环节,{zg}的就是流通领域——批发和零售占到36%,其次是加工领域约占27%,另外还有运输领域、储藏领域。现在美国的农民有200多万,不到整个就业人口的2%,但美国农业创造的就业占就业人口的15%左右。

      武鸣的经验说明,传统农业主要是提供原料,农民富不起来。要实现农业增产、农民增收,应该延长产业链,让农民更多地分享农产品加工和流通领域的利润,否则加工业、营销业发展起来后如果与农民没有关系,还是在盘剥农民。

      2. 贫血农村面临再次失血?

      主持人:武鸣县农民收入近期有所增加,看起来一个阶段的试点效果不错,您认为这种状况能否持续?为什么?

      于永臻:武鸣县农业科技推广体系还需要加强。比如,超级稻技术可以大大提升水稻亩产,但武鸣县只推广了5万亩,还有23万亩需要推广。但现在武鸣县为每个农民支付的培训费约23元,以此计算,推广23万亩超级稻水田需要大量经费;木薯、马铃薯新技术的推广也都需要经费。其次,农田水利设施和交通基础设施也需要大力投入;推行机械化,推行良种良法,推行区域化种植,也需要经费。此外,农业协会的充分发展同样需要资金支持。西红柿协会的负责人到全国各地学习西红柿栽培技术,到现在交通费还是自付的。xxxx也需要扶持,因为不管是农产品加工企业也好,或者是绿色工业化,都是以民营中小型企业为主,而中小农业企业融资难是一个世界性问题,在中国更是难上加难,何况还存在涉农企业本身风险大,需要担保等一系列问题。总之,武鸣现在提升综合生产能力面临的主要问题都可以归结为资金短缺。

      韩俊:现代农业的发展离不开建立一个符合农村特点和农民需求金融体系,这是我们这些年"三农"政策{zd0}缺陷。现在我们有一种导向,就是xx是按照现代银行、城市金融的思路发展农村金融,导致农村资金大量外流。据悉,2005年农村金融机构存贷差1.18万亿,农村储蓄达到了8000多亿。因此,农村不是没有钱,而是农民赚的钱都被吸纳到了金融机构,但是却没有多少金融机构愿意给农民贷钱。

      于永臻:资金短缺仅仅是一个表面的问题,是因为中国没钱吗?我们的回答是,但也并不xx是。2006年以来,中国股市大涨,中国财政收入已经突破了3万亿人民币,中国外汇储备已经超过了1万亿美元,显然中国并不缺钱。既然不是钱的问题,为什么资金之水没有流到现代农业发展的沃土上呢?原因是资金长效投入机制不健全。

      资金问题可以分为两个方面,一个是财政问题,一个是金融问题。武鸣县2006年基础设施投资需要3个亿,当年11月底资金只到位7千多万,且上级投入的计划拨付标准也往往不足,比如说通村的道路,一公里需要27万元以上,但是实际到付只有20万。即使有点资金,也过于分散,分到十几个单位,像撒芝麻一样,难以办成大事。本级财政相当困难,特别是配套能力方面非常薄弱,2006年基础设施的投资需要武鸣县配套7000多万,但是县财政只有1000多万,导致很多项目拿不到钱。

      从金融方面来看,金融资源难以利用,大量外流。现在武鸣存贷差15亿,但钱流到了城市和发达地区,却不流向农业。我们认为主要存在着三类金融的缺位。{dy},政策性金融缺位。虽然有农业发展银行,但是实际上它从成立以来并没有起到很好的作用,而我们知道,基础设施的投资、xxxx的支持、农户生产的发展都离不开政策性金融的支持。这在世界范围内都是如此。第二,农村的民间合作性金融缺位。这导致了农民没有自己的银行,很多的小额xx、很多流动性资金的xx得不到满足,阻碍了农业的发展。第三,中小型商业银行不发达,这是中国的国情。因为在信贷市场上也是专业化分工的,大银行面对大企业,中小型商业银行面对中小型企业,中小型银行不发达导致中小型农业企业xx难,也就发展不起来。

      韩俊:按照中央2006年11月20号文件,今年将在六个省试点农村金融改革,门槛降低很多,有10万元就可以在一个村里建立一个资金互助组织,3万块钱就可以给农民办一个合作社。当然,如何监管是另外一个问题,但不能因监管难,门槛就要提很高。新文件发布以后,新的农村金融机构将会像雨后春笋般在农村长起来。

      于永臻:为解决农村资金短缺问题,我们首先建议在财政方面,加大地方政府涉农的投入。根据我们掌握的情况,1990年以来,中央财政、地方财政用于农村的支付比例在下降。第二,要加快推进省直管县的体制改革,浙江在这方面做得很好,主要加强县等级财力,从而解决资金不足的问题。第三,整合分散的资源,要弄清楚谁是资金的主体。第四要逐步降低资金的配套比例,武鸣县财政局的工作人员向我们提出,能不能向中央建议,取消涉农资金的配套。我们课题组认为若全部取消不现实,也会产生一个负面效应,可能会导致基层政府没有配套之后,对涉农方面的投入积极性不高,责任心下降。所以我们的建议是逐步降低资金的配套比例。

      从金融方面来讲,我们提出了三条建议:{dy},加快政策性金融进入农村的步伐;第二,要鼓励各种形式的农村民间合作金融组织的发展,包括发展农村小额xx机构,包括发展农村的合作金融组织,以缓解农业对资金的大量需求;第三,鼓励和支持中小型民营银行。

      3. 统筹需要强县扩权?

      主持人:农村处在急速转型、动态变化过程中,庞大的行政系统如何适应急速变化的农村?公共资源的提供者与需求方如何对接?

      谢鲁江:我们到传统农业大县山西省襄汾县进行了调查,前后走访了38个点,开了16次研讨会。我们认为社会主义新农村建设的统筹应以县委、县政府为主体。

      襄汾县通过建沼气站,把农业的各个环节串了起来。国家财政投资一个沼气站要一千万左右,沼气站需要长期供给原料,政府优惠建一个养猪场,这样也可以促进农户改厨、改厕、改圈,适应和改进农民的生活方式,改善村容村貌。另外,沼渣为蔬菜大棚提供有机肥料生产绿色蔬菜。政府统筹{zh1}形成了循环经济模式,综合促进了农村社会的发展。这样的例子在襄汾县还有很多,比如养兔同时还成立协会,负责技术的传授、疫病的防疫,负责工艺的交流传播,负责市场的开拓等等。政府在资金、技术上一系列的支持,形成支柱产业,没有县委、县政府的作用,仅靠农民自己是很难搞起来。

      范恒山:县级政府有特殊优势,县级政府是城市和农村的结合体,体现了城乡结合;县级政府有相当的权力,有整合的能力;县级政府能够有效地调动一定资源,了解当地的情况,从实际出发,把这些政策具体化,能够把一般和特殊有机地结合起来。基于这些理由,把县级政府作为建设社会主义新农村的统筹的主体,我以为这种选择是务实的。

      谢鲁江:中央政府和省级部门是高度成熟化、高度组织化的行政系统,相对静态,同时又是公共资源的主要供给者,在新农村建设中主要起到原则性、指导性的作用。而新农村建设的具体受众——农民,是综合性、局部性、特殊性非常强的群体,农村是高度分散的点和面,比如说资金问题不仅仅是缺钱的问题,涉及体制、政策、融资等多方面问题。那么政策措施如何贯彻到具体的农户,农村?这就是建设新农村特别迫切的整合统筹的问题,统筹得好,中央政策就比较到位,资金使用比较有效果;如果统筹不好,农民要求不能得到反映,问题不能得到解决,因此需要有一个长期稳定的统筹主体。县一级是具体实施城乡统筹、工农统筹、新农村建设各个方面统筹的{zj0}结合点。

      主持人:县级是比较基层的政府,作为主体在统筹活动中,如何解决发号施令难起作用的情况?

      谢鲁江:从襄汾县的实践来讲,实际上需要县委、县政府统筹的东西还是非常广泛的,如教育、劳动力转移、农村医疗组织建设等等。要让县委、县政府担当起统筹的责任,就要给他们权力,允许有一定的自由裁量权,需要监督和规范,推进制度建设。今后的改革方向是扩大县一级政府的管理权限。

      范恒山:县级政府能在多大程度上拥有统筹能力,要看体制环境改善的进度。统筹资金来自各个方面,比如国家发改委、财政部和扶贫办都管扶贫,把那么多渠道来的资金集合在一起是相当难的,何况县政府还要统筹?这是一个重要瓶颈。另外,公共政策如何均等化?我们{zd0}的不平等是城乡不平等,是机会和待遇不平等,现在我们提出要推行公共服务的均等化,但是说起来容易,做起来很难。再有体制的问题,为什么几千年以来,所有的行政格局都在发生变化,但县政府从来没有大的变化?县级机构,既是国家政权的基石,也是国家经济社会发展的基石,非常重要。但是在今天统筹城乡的过程中,县政府能否统筹城乡是一个大问题。像北京这么大的市,要求密云县统筹北京市恐怕比较困难,这是能否统筹的关键。

      朱岗:对于我们西部地区来讲,不管是城市经济还是农村经济面临的困难可能要比东部地区大。大家可能都认为县委书记在基层,权力很大,其实不然,因为现在权力已经被强势部门分割完毕,我手中的权力没多少,税务、技术监督、土地、电信移动都管不了,电力不管,就剩下一群农民,还有下岗职工。解决这些问题确实是我们党委政府的责任,但县委书记也有为难的地方。就我们这个县来讲,103个行政村,将近250个自然村,一个自然村需要一万块钱规划费,财政就要支出2.4亿,西部地区新农村建设从规划起步就碰到这个问题。最终,我们让交通、电力、通讯上各做各的规划,之后由农业局汇总解决了这个问题。我同意以县委、县政府为主体推进新农村建设,因为只有县委、县政府才能整合农村的各种资源,但西部地区整合资源确实需要权力,更需要xx。

      

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