（一）未能真正落实“草畜双承包”和草场有偿使用制度

1．相当大的草原还未明确使用权

近20年来，我国牧区大部分地方实行了以草原公有、分户承包为主要内容的草原承包制。我国的草原承包有了较大的进展。草原的承包的{dy}步，划出苏木和嘎查的地界。第二步，政府写出合同，并予以颁布。第三步，嘎查与单个牧户或联户签定合同。

但目前草原承包面积有2.08亿公顷，占可利用草原面积的68.3%，其中，承包到户的草原1.07亿公顷，占草原承包总面积的一半，还有一半的草原没有承包到户，管、建、用的责权利关系尚未得到协调和统一，这部分草地仍然处于吃“大锅饭”状态，建设无人管，而牧民自有的牲畜数量增长很快，超载过牧现象比较普遍。许多地区“双承包”只落实了一半即牲畜作价归户，而草场承包未落实或只承包割草场、未承包放牧场。地界不清导致部分草场未能承包。在一些地方，部分草场的使用权还存在着争议，致使这部分草场未能承包，或虽已被一方发包给牧民但却不被另一方认可。一是行政边界不清导致使用权争议。据青海反映，50年代以来，青海省与甘肃省一部分边界存在争议。涉及到青海省祁连县、门源县。仅祁连县阿柔乡、哦堡乡因行政区划边界问题，就有7．2万公顷夏秋草场未承包到户。近年来，甘、青两省固边界不清造成侵占、掠夺草场纠纷时有发生。二是跨区放牧导致使用权争议。新疆布尔津、福海县都反映，近百年来他们的部分牧民都要到毗邻的塔城地区和布克赛尔县的草场过冬，仅福海县就有16．8万公顷，已形成跨区放牧的历史习惯，但对方部分牧民对此有意见，经常发生纠纷。现在，这部分草场仍未能承包到户，只是固定给村集体使用。三是地方与国有农牧场的使用权争议。据反映，近几年新疆兵团开垦草场较多，占用了周边归地方使用的草场。兵团与地方各有自己的土地利用规划图，部分土地出现两个使用主体。据福海县反映，190团在全县占用已发放使用证的草场4万公顷，其中1994年承包后占用8 000公顷。另据内蒙古反映，地方与国营农牧场之间的矛盾也较大。国营农牧场建立于50—60年代，当时地广人稀、生产规模小，地方与国营农牧场在权属方面没有发生大的矛盾。近年来，随着人口的增多、双方生产规模的扩大，尤其是推行草原承包制以来，矛盾日益突出，地方强调行政区划的整体性，农牧场强调延续下来的历史沿革，双方很难协商一致。有的地方由此引发了纠纷和冲突，已影响了农牧场和当地牧民的正常生产秩序。四是林、牧使用权争议。同样一块草场，林业部门认为是造林用地，草原部门认为是放牧场。一些地方根据历史形成的放牧习惯，将林间草地和森林边缘草地的使 用权授予牧民，发放使用证，签订承包合同。现在林业部门根据造林的需要进行围栏，占用了一部分已承包到户的林间草地、转场牧道。仅新疆阿勒泰地区因林业围栏而占用的草场面积为3．29万公顷。林业部门提出，林边150米以内为预林地，要禁牧，如此一来又要占用大量草场。

2．对承包合同执行得不够严格使用权落实不力

上一世纪70年代所划的地界，目前并不清楚，争议很大，官司不断。由于长时期草场承包不完善，草地的经营机制、激励机制不健全，使私有牲畜吃草场资源的大锅饭。在草场作为公共财产共同使用的情况下，每个牧户均根据自己的费用效益决策准则来利用草地。虽然多增加几头牲畜会给所有牧民带来外部不经济，但对牧户而言，收益远大于成本，成本外部化了。因此，牧户始终有增加放牧量的动机。其结果是导致牲畜数量膨胀、草场超载过牧。

实行草场承包制之初，一些人曾预期承包制可以启动牧民积极性，推动草原保护和建设迅速发展。事实并不尽如人意。除少数富有远见的牧民注重投入外，多数牧民仍在观望、等待，而首先把畜产品涨价获取的收入投入到消费上，很少或根本不投入草原。

同时，实现草原的使用权平均分配有很大的困难，嗄查内部落实草场使用权，划定户、联户的界线十分困难，如要把所有权交给牧户，划界就更困难，分配水源也很困难。经过划界，集体所有的草原面积是明确的，但草原丰度，以及多年来草原建设的工程、设施等资产数量不清，价值量不清。在这些资产中，集体积累，牧民群众投入，国家投资所占的份额不清，资产的成分结构不清。

著者在草原的调查过程中，深切感到，牧民对属于自己的草原的归属感并不强烈，即认为草原并不是自己的，牧民与集体所签的合同，根据荷兰学者豪·皮特（Ho·peter）在宁夏回族自治区盐池县等4个县的调查，在所调查的284户牧户中，只有7%，也就是不到20户牧民认为他们的草原是从集体那里承包的，而62%，即176牧户表示，他们根本没有听说过什么草原承包的事情，承包合同从来也没有被执行过。盐池县的政府领导声称（allege）执行了，但实际情况是合同在行政村支书或自然村（组）长受里。从法律的角度讲，合同应是双方自愿缔结，而在草原的承包合同则远不是如此，而是由国家强加于村和牧民的义务（duty）。豪·皮特（Ho·peter）认为，这就造成草原的自由进入（open access）,无人对草原的管理负责，起不到排他的作用。产权必须是可实行的，即产权是明确定义、专一的、完整的，如果不能实行，对合理利用资源自然毫无作用。如果难以有效实行，只是说说而已，对保护草原资源没有多大的作用。在土地产权不能得到切实保障的情况下，草原仍然是公共用地，充其量是“准公共用地”。有效的产权应能使产权免受盗窃、暴力和其它掠夺之害；保护产权不受政府随意性行为之害，一旦出现侵权行为，则有公正和可以预见的司法体系进行保护。这是所谓“有效实行”包括有效监督违章活动并进行处罚。有效的处罚必须是使违规者受罚的预期大于犯规所得到的收益。

虽然实行了草场承包，但无论是牧户还是其他承包主体，所获得的承包经营权的排他性很弱。当其他行政或市场主体侵犯其承包经营权时，承包者缺乏维权的手段和能力。其表现：一是兴建工程、开挖矿藏等占用已经发包出去的草场时，承包者得不到应有的补偿。据新疆阿勒泰地区草原监理所反映，近几年全区因采矿而占用的草场达9万公顷；福海县反映，“引额济克”一期工程占用福海县的草场5 300多公顷，阿勒泰地区利用“引额济克”水渠开发的牧民定居区占用福海县2个乡的草场2．53万公顷。这些占用均未给承包草场的牧户或村集体任何补偿。二是已承包到户或到村的草场、特别是冬牧场，地方政府可以用行政命令的方式调剂给其他人使用。新疆一些地方，在定居开发区承包草料地的牧户，其承包的冬牧场一般都调剂给未定居户使用。对冬牧场遭灾、牲畜无法过冬的牧户，地方政府一般要从其他牧户的冬牧场中调剂出一部分给其放牧使用。虽然这种调剂使用合乎情理，但毕竟是一种政府行为，也侵犯了承包者的经营权。在这种情况下，承包经营权缺乏法律保障，也缺乏归属感、稳定感。尤其是，在调剂使用的过程中，不排除出现优亲厚友、寻租等弊端的可能。宁夏、甘肃等外省区居民到草原从事采集业的人群呈规模化，形成了一个利益主体。近年来，仅来内蒙古草原上搂发菜的就达190万人次，呼和浩特铁路局曾作过统计，1993年至1995年，宁夏农民为搂发菜来内蒙古扒乘货车的有近3万人次，无票乘客车的多达1万余人次，共计近4万余人次。不通过铁路入境的就更多，仅1995年就达到20万人次。他们使用自制的50——100厘米宽的密齿钢丝耙，在草原上采取扫荡式的反复搂扫，把多年生牧草连根都搂了起来，其结果造成了大面积草原的严重沙化，牧区采集等利益集团对草原生态系统的破坏力很大，在内蒙古他们涉足草原面积14.67万平方千米，到2000年春季为止，我国内蒙古等地大约共有13万平方千米草原，由于滥挖发菜而遭到了严重的破坏。已经失去利用价值的草场4万平方千米，占遭受破坏面积的31.6%。内蒙古二连浩特周围200多公里的土地由于盲目采挖发菜已严重沙化。这一利益主体与当地牧民的矛盾日益尖锐化。专栏2－2反映了这一点。

专栏2－2搂发菜和捕蝎人员不断涌入阿盟 ------加大惩治力度 维护草原生态 近年来，发菜、苁蓉、甘草、麻黄草、蝎子等中药材价格不断上涨，受经济利益的驱动，我盟周边地区农民及闲散人员长期涌入阿拉善草原乱采滥挖。在搂发菜的旺季，每天涌入我盟搂发菜和挖药材的外来人员达5000人(次)左右。他们多数来自宁夏和甘肃。从一开始三五成群、最多几十个人的零散行动，发展到开着汽车、拖拉机，成百上千人组成的集体联合行动。从上个世纪八十年代到现在，进入我盟搂发菜、挖药材人员累计达百万人次以上。搂发菜破坏草场的行为和造成的社会治安案件，引起了我盟各级领导的高度重视。 我盟积极与宁夏方面加强联系和沟通，在双方的共同努力下，宁夏发布了禁止农民外出搂发菜、挖甘草的通知。2000年，国务院、自治区政府发出相关通知，明令取缔发菜市场。经过全盟上下的共同努力和宁夏回族自治区、甘肃省的通力协作，乱采滥挖现象和草原治安案件明显减少，搂发菜行为曾一度得到有效的遏制。但是，从2002年开始，宁夏、甘肃等地因实施退耕还林、退牧还草工程，大量搬迁移民再次涌入我盟境内，在我盟禁牧区开始新一轮的滥搂发菜活动。据草原部门统计，仅今年从1月30日到目前为止，进入我盟搂发菜人员已累计达到2万人次以上。面对严峻的形势，我盟各级政府组织有关执法部门，投入了大量的人力、物力，对外来人员乱采滥挖活动和各种违法犯罪活动进行了专项治理整顿。今年以来，全盟累计出动执法人员达2100人次，出动车辆300多辆次，清理外来搂发菜人员4000多人次，没收搂挖工具5000多把。 继治理搂发菜之后，去年6月份以来，宁夏、甘肃等地又有许多人员不断涌入阿拉善左旗温都尔勒图、嘉尔嘎勒赛汉、巴润别立、巴彦浩特镇周边沿山草原进行捕蝎活动。草原蝎具有很高的药用价值，每斤售价近200元。在利益驱动下，宁夏、甘肃贫困地区的村民犹如潮水一般涌进阿拉善草原，最多时捕蝎人员达千余名。草原捕蝎，给当地农牧民的正常生产生活造成极大的干扰。为遏制捕蝎者的滥捕行为，保护草原的生态环境、维护牧民利益，阿左旗多次抽调农牧、公安、林业、草原等部门的人员，在嘉尔格勒赛汗镇政府的配合下，展开了对捕蝎人的清理劝退工作。仅去年清理捕蝎人员12000人次。今年共清理捕蝎人员2350人次。尽管如此，仍难以有效遏制捕蝎者进入。 捕蝎、搂发菜人员在当地租住房屋，或在戈壁丘陵搭建临时帐篷，他们砍伐灌木用来采暖做饭，使大片的固沙植物被连根拨起、焚烧；搂采者用铁耙进行搂取，所到之处植物被一搂而尽，甚至扎根较深的红砂、珍珠等荒漠小灌木也受到破坏，这样搂取一次，草场大约需要3至5年的时间才能恢复，加剧了草场的退化和沙化。目前，我盟4000万亩草场遭到严重破坏。同时，牧民生产生活受到危害，搂发菜者和捕蝎者依仗人多势众，偷盗牧民财物、破坏生活、畜牧业生产设施。据统计从1987年至2005年底，我盟共有4000多（头）只牲畜被搂采者偷盗宰杀，100多名牧民群众被殴打致伤，2名牧民被打死。捕蝎、搂发菜活动不仅严重干扰了我盟牧区正常生产、生活秩序，引发了大量社会治安案件，而且影响了民族团结和牧区的安宁与稳定。更有一些搂发菜者和捕蝎者公然对抗执法，在清退过程中，他们对草原监理执法人员实施围攻、谩骂、殴打，先后有90多名执法人员被殴打致伤或致残，200多名基层干部被打伤，数十辆执法车辆被砸坏。 搂发菜和捕蝎者的不法行为，对我盟草原植被造成大面积破坏，导致草场退化和沙化，严重破坏了生态环境，同时，也影响了当地农牧民的生产生活秩序，给边境地区民族团结和安全稳定带来了诸多隐患。惩制搂发菜和捕蝎者的不法行为已刻不容缓。 　 作者：斯琴高娃 通讯员 高义俊　 编辑：张珏《阿拉善日报》2006-08-18

 

（二）模仿农区的草原承包制度是草原生态环境退化的重要原因

1．牧区采取了模仿农区的草原承包制度

2．这种草原承包制度是草原生态环境退化的重要原因

在人口越来越多，草原面积越来越少的情况下，一家一户仅在自己承包的草原上放牧是有悖于草原生态环境保护原则的。像锡林郭勒盟白旗、兰旗，家家户户的草场都围起来，老乡称之为“面条式”长条草场。他们认为由于一家一户只能在自己的草原上放牧，不能游牧，牧民居住点附近的草场因过渡和牲畜往来践踏而导致草地退化、沙化、较远一点儿的草场不能利用，所以严格要求地说，超载过牧是部分居住点近的草场过牧，使畜草的矛盾更加突出。长期定居放牧，每天啃食同一块草原，退化非常严重。在居民点、卧盘、水井旁、敖特尔附近出现许多直径为100米粉50米的同心圆，每个定居点退化100亩至300亩左右的草原。因此，这些学者认为把牧场以小农经济那样“分田到户”，那么，蒙古高原上的游牧社会早就消失，草原早就荒漠化了。

荷兰学者豪·皮特（Ho·peter）在宁夏回族自治区盐池县等4个县的调查发现，这种一家一户的草原承包方式和游牧的兼容性差（cannot co-exist）。^[51]模仿农区的土地承包制度导致草原利用不平衡，这是引起草场超载、过牧的重要原因，其实质是牲畜分布不均，牲畜过多地集中在居住点周围，因为这里生活方便（交通、购物、就读、交售畜产品），另外，就是集中在{yj}水源处，如泉水、河泡、水井边等，由于牲畜过于集中，来来往往到饮水点，沿途反复采食，造成对植物的破坏和对土壤的践踏，导致草原的毁灭。

表2－4放牧对植物种类构成和产草量变化的影响

资料来源：同上

造成超载过牧的主要原因是，上述地段均处于交通比较发达或牲畜比较集中的地方，利用不平衡是引起草场超载、过牧的重要原因，其实质是牲畜分布不均，牲畜过多地集中在居住点周围，因为这里生活方便（交通、购物、就读、交售畜产品），另外，就是集中在{yj}水源处，如泉水、河泡边、水井边等，由于牲畜过于集中，来来往往到饮水点，沿途反复采食，造成对植物的破坏和对土壤的践踏，导致草原的毁灭。现在我国草原几乎每个居民点周围、水源周围的草原都退化了，后果是，受危害的不仅是退化草场本身的那一块，它将辐射状扩展，殃及大片草场，要采取有力措施，使牲畜分布均匀。

                          图2-3 草原家畜饮水点周围草原退化示意图

内蒙古克鲁伦河放牧过重引起草原类型演替的过程是：距河沿13公里处因距水源较远，草原虽有退化但仍基本保持着原生植被的面貌。草原类型为典型克氏针茅加隐子草国冷蒿干旱草原，植物种类成分比较丰富，克氏针茅、羊草占优势，草原生物量稳定，鲜草产量165公斤/亩，草群盖度65%以上，草层高15-26厘米。距河岸9公里附近，随着水源距离的接近，放牧强度增加，草原原生植被破坏，演替为糙隐子草加冷蒿草原。植物种群发生了明显变化，原来的群落建群种克氏针茅和羊草失去了建群种作用，而耐旱的糙隐子草、冷蒿成为建群种。草原的生物量大幅度下降，盖度为60%，草层高度下降为15-20厘米，鲜草产量118公斤/亩，已发展到中度退化阶段。距河岸1公里的沿河两岸处，水源方便，放牧频繁、过度，草原原生植被已严重退化。草场类型变为糙隐子草加苔草加碱葱草原。原生群落建群种——克氏针茅消失，羊草大量减少，耐践踏、干旱的糙隐子草、苔草成为群落建群种。草原生物量大幅度下降，鲜草产量下降为原生落的三分之一，草群盖度仅25%，地表已裸露，基本上丧失生产力，见图2-4。

图2-4 克鲁伦河沿岸重牧引起草原植被类型的演替系列

营盘因地势视草场来设，每处3-5户，相距数华里，一家一户以游牧为主。很少定居。20世纪30年代布里亚特蒙古族的宿营地就是一例，一般每个宿营地有3-4户，宿营地之间的距离一般为1公里到2公里之间，最近的地方也有300米的距离。这种格局及轮牧方式，有利于对草场的保护。至今在牧区的当地蒙古族人的放牧方式仍较多地考虑草场问题。同时我们也不能否认，我国在大跃进、xx期间在牧区常套用农区的做法，搞集中建队，有的还仿农村的样式建立"牧民新村"，以定居多少作为衡量牧区发展的一个重要指标。这种政策由于未考虑合理安排定居地点和草场的关系，使其布局大多地方不甚合理，居民点附近的草场因过牧和牲畜往来践踏而过早地退化、沙化，远一点又不能利用，畜草矛盾突出，有的草场大面积退化。因连年在同一处打草，牧草分布稀疏，豆科牧草比例下降，柴胡和猪毛蒿增多，产量下降。据测定，连续打草而逐渐退化的打草场其产草量仅为多年不打草的一半左右。打草时的机械损伤是促使割草场退化的不可忽视的原因。目前，横向楼草机的龃闪能触刮地面，深约1—2公分，使草根与地面芽受到损伤造成牧草发育不良或死亡，同时，连年打草，“剃光头”，没留草籽带，减少了牧草的有性繁殖机会。

总的来说，现在我国草原几乎每个居民点周围、水源周围的草原都退化了，结果受危害的不仅是退化草场本身的那一块，它将辐射状扩展，殃及大片草场。

这和我国汉族文化传统中认为游牧是落后的生产、生活方式有关，第二个五年计划期间，由于通过各项建设继续推行定居游牧的结果，到1962年内蒙古牧区定居的牧户已达6万7千多户，占到牧区总牧户的百79％以上。解放前几乎全是游牧的锡林郭勒牧区，已经有40％以上的牧户实现了定居。^[53]专栏２－３、4、5 反映了我们根深蒂固的汉族思维模式。

专栏２－３青海八成牧民告别游牧生活 我国五大牧区之一的青海省积极推进高寒地区草地牧业生产方式的变革, 到目前,全省六州牧区10余万户牧民家庭中的八成以上已告别传统的游牧生活,实现了定居放牧。  青海省拥有近5亿亩可利用xx草场,是我国{zd0}的高海拔草地牧业生产基地之一。过去,由于地域辽阔,牧业经济发展落后, 省内牧区各地的牧民们一直沿袭着“ 逐水草而居”的游牧生活,“坐拥千只牛羊,合家一顶帐房”是牧民们游牧生活的真实写照。从上个世纪80年代初开始, 青海省在牧区六州实行了草原家庭承包和牲畜作价归户政策,旨在从根本上改革传统落后的牧业经营体制。在此过程中,以“房屋定居、草场围栏、牲畜棚圈、人工种草”为主的“四配套”建设也在牧区各地蓬勃展开,定居放牧成为“四配套”基础设施建设中的重中之重。据了解,在实行草原承包改革之前,青海全省牧区牧民家庭中实现定居放牧的比例不到总户数的10％,尤其是在气候冷、海拔高的省境南部玉树、果洛地区,牧民们基本上全部仍在保持着原始、落后的游牧方式,虽然拥有可观的牛羊,但牧民们的居住条件很差,遮挡风雪暴雨的只有牛毛帐篷。经过十几年的改革和基础设施建设,如今牧民们的居住条件已大为改观,全省实现定居放牧的牧户比例已达到80％以上,在自然条件较好的海北、海南、海西地区,牧民定居已占到牧户总数的90％以上,而且绝大多数牧民已住进了宽敞明亮的砖瓦房。青海省畜牧厅副厅长阿旺尖措说,定居放牧给牧民们的生活带来了可喜变化,越来越多的牧民开始拥有电视、冰箱、太阳能、录音机、VCD等现代家用电器,新潮家具、摩托车、手扶拖拉机、小汽车等也进入了牧民家庭, 牧民们的生活质量得到显著提高,长期以来困扰牧区各地的就医困难、子女受教育比例低等问题也得到了有效解决。另外,定居生活还极大地改变着牧民的思想观念,推动着全省牧区牧业生产由传统的“头数型”畜牧业向现代化的“效益性”转变。去年, 省内六州牧区牧民的年人均纯收入达到2272元,比全省农牧民人均收入高出660多元。2002-02-26 中华工商时报

专栏2－4我国七成以上牧民结束“逐水草而居”的生活 2001-09-05 分布于甘肃、内蒙古、四川、青海和新疆等省、自治区的七成以上牧民如今已结束昔日“逐水草而居”和靠天养畜的游牧生活，生产生活条件xxxx。 据农业部有关统计，上述省、自治区目前实现定居和半定居的牧户已分别达到97.3%、   ８１.６％、８０.２％和７２.５％。 农业部副部长齐景发今天在此间表示，这是一批草原重点工程项目改善了牧区生产生活条件的结果。近２０年来，我国广大牧区开展了以水、草、料、棚、围栏和定居为主要内容的草原建设，在建设区显著地提高了草原生产率，同时使周边草原得到休养生息。 据介绍，全国有２００个牧区半牧区县实施了牧区开发示范工程；针对不同地区的自然生态条件，分别进行了规模不等的人工草场、改良草场或围栏草场的建设；在“三北”风沙带、黄土高原区等“沙化、退化、盐渍化”的草原地区实施了飞播牧草。防灾基地建设、草原鼠虫害防治规模逐年扩大，火灾面积逐年减小，防灾抗灾能力明显提高。大众网 09月05日消息：　　新华网呼和浩特９月５日电（记者董峻）

专栏2－5内蒙古草原深处建成大批牧民小康住宅 今年以来，内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗牧民小康住宅建设取得了突破性进展，继去年投资670多万元，在全旗15个苏木（乡）建起成了166户牧民小康住宅后，今年又投资近1700万元，建成了500多户牧民小康住宅。东乌珠穆沁旗位于锡林郭勒大草原深处，这里世世代代的牧民以放牧为生，长期过着逐水草而居的游牧生活，一个蒙古包和一辆勒勒车便是牧民的全部家当了，夏日烈阳如火，冬天寒风剌骨，生活艰辛，居住条件十分简陋而艰苦。去年以来，东乌珠穆沁旗把搞好牧民小康住宅建设，做为旗政府的十件大事之一来抓，并结合本旗的实际情况，制定出台了《牧区小康住宅建设实施方案》和一系列鼓励牧民建设小康住宅的优惠政策，坚持小康住宅建设及灾后重建扶贫攻坚相结合的原则，采取了以牧民自筹资金和银行xx为主，政府财政贴息为辅的资金筹集方式，认真落实建设目标和任务。   今年旗里还制定了本旗《实现牧区住宅砖木结构化规划》，力争再用三年时间，到2003年实现全旗牧区住宅全部达小康水平。10月5日专电（记者石圭平） http://www.people.com. cn

（三）草原承包人资格和责任、草场流转机制、草场承包档案和承包合同管理问题问题。

1．草原承包人资格和责任

即什么样的人才有草场初始承包经营权。由于草场的使用权已明确给集体，甚至所有权也为集体所有，按理只有集体经济组织成员才有初始承包经营权。但调查中发现，一些地方在这一点上政策规定不一，带来了一些新的矛盾。内蒙古新巴尔虎左旗诺门罕布日德苏木，给乡里的国家干部也划分了草场，据了解，这种情况不是个别现象。盟里规定，计算承包面积时要以1995年7月1日这个时点的人口和牲畜为准，鄂温克旗把这个界线提前到1985年7月三日。这样一来，1985—1995年间增加的人口、迁人的人口就不能享受承包草场的权利，带来了一系列的矛盾。目前，这部分人还在上访告状，要求承包草场，解决基本生活出路问题。据了解，其他各旗县也有类似的情况。

2．草场承包档案和承包合同管理问题

多数地方的草场承包期较长，加强承包档案管理，确保承包档案的安全、公正，十分必要。牧民手中也需要有一个能长久使用、保存的承包凭证。目前草场承包档案存根只保存在县、乡草原监理所，容易损坏。丢失。印发的草场承包合同书纸的质量差，而牧民外出放牧要随身携带，现在许多牧民手中的合同书已破烂不堪、面目全非。

由于政府给草原从事林业的利益主体与牧民在同一块土地上重复颁发土地使用证,造成草原从事林业的利益主体与牧民的矛盾。内蒙古呼伦贝尔市四个牧业旗中均有此类现象。呼伦贝尔市四个牧业旗中均有此类现象，只是程度不同：鄂旗涉及到5个苏木、19个嘎查，其草场面积为584.9万亩，而在《林权证》和《草原承包经营权证》中交叠面积就有228.9万亩，占总草场面积的39%。呼伦贝尔市新巴尔虎左旗红花尔基林业局下属的两个林场，划分林地和宜林地，把相邻牧区24万公顷草场全部围封，致使乌布宝力格苏木乌兰哈达嘎查34户牧民虽然有《草原承包经营权证》，但是已失去草场；鄂温克旗1992年盟行署给旗林业局核发的《林权证》面积为540万亩，但其中有林地面积为238万亩，森林覆盖为44%，给红林局核发面积为512.6万亩，其中有林地面积为189万亩，森林覆盖为36.9%，伊敏苏木的吉登、东苏木的苇子坑嘎查67万亩草场全部被圈入到林业施业区内。

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