这是我最初对药品市场进行监管时，特别针对药械广告市场的泛滥进行的自我写作以探求解决之道，现在看来还是不成熟。但很留恋最初干这项工作的昂扬的激情与深感的责任，就此不做任何修改转入自已博客以做留存。

      ----药监部门对违法广告的监管需要管理体制保障

    当前,席卷全国的虚假药品、医疗器械、保健食品广告（以下简称药品广告）在国内的各大、中、小媒体持续不断的刊播，这些广告主要存在着：擅自篡改审批内容夸大疗效；未经审批备案擅自发布；xx药在大众媒体上发布广告；使用过期广告批准文号；伪造广告审批文号等违法违规现象。虽经有关部门不断加大监测检查工作力度，在一定程度上有了好转，但目前发布违法药品广告行为仍然屡禁不止。

    近年来，药品监督系统初步建立了国家、省级和地市级三级药品广告审查监督管理网络体系。国家食品药品监督管理局不断加大监测检查工作力度，监测检查发现，都市报、晚报和广播电视报药品广告违法发布率高达95％。笔者所在的城市在监测当中违法发布率也达92%，其中违法广告以xx药广告在大众媒介发布、非药品广告涉及药品、医疗器械的宣传行为严重为主要特点。2005年3月至10月，所在地各媒体的违法广告发布现象突出，监测到的电视台违法发布率为82.3％,广播电台的违法发布率也达93%，报纸的广告违法发布率也居高不下,高达95％。

    那么为什么违法广告屡进不止，治理会这么困难重重？笔者试做一下浅薄的分析：

    一、违法广告的泛滥成灾，祸害源自审批与监管分离的管理机制。

    目前，药品广告归属两个部门管理，依据《药品管理法》，药品监管部门负责广告审批；依据《广告法》和《药品管理法》，县级以上工商管理部门负责违法广告的监督查处。尽管药监部门对药品广告实行了严格的审查备案制度，同时还在审后实行监测和公告制度，定期曝光违法广告宣传在5次以上的企业及其产品，但这种审批和监管职能的分离，很容易导致工作衔接及配合上出现疏漏，被不法分子钻空子。

    2004年，国家工商总局接连出台了3个文件，要求对违法药品广告加强监测，严厉查处。但由于职能、技术手段不衔接等原因，各地xxx监测到的违法药品广告十分有限，最终真正“查死”的比例就更小。我局在技术上还称上乘，配置了电视采集卡、电台录音笔等广告监控措施，但在大量的广告面前仍显捉襟见肘，很大程度上增加行政管理的成本,浪费行政资源，耗费精力，这只能算是是兼管，而非监管。目前，广告监管现实是工商部门无专业优势有处罚权，而具有专业优势的药监部门却无处理权。两家行政部门的协调能否得力，而移交的违法药品广告有无回音，监管的信息不对称，谈何彻底杜绝？！  

    二、违法广告监管的脆弱，各相关企业的经济利益高于法律，突显违法广告惩治力度的不足。 

    国家工商行政管理总局发布通告，公布了与中央宣传部、公安部等11部委联合印发的《虚假违法广告专项整治工作方案》，决定自现在开始，用一年左右的时间，开展虚假违法广告专项整治工作。但笔者认为这只是权益之举，治标于一时，并不能治本。只要有利益，就会长期存在。那么究竟是什么原因呢？

    首先看违法药品广告“出炉”。药品市场无序竞争导致药品广告发布秩序混乱。由于药品生产低水平重复现象普遍存在，低档次与低附加值产品多、高技术含量与高附加值产品少，重复生产品种多、{dj2}创新品种少，造成药品市场供大于求，为了促销，企业不惜重金大打广告，甚至夸大药品的功能疗效进行虚假宣传，以不实的承诺取信消费者。在广告审批阶段，广告主提前准备多个广告方案，随时准备偷梁换柱。送审时，不法药商提交规范版本，以套取广告批文。按规定，在媒体上刊登或播出广告，每一个版本都必须经过审核并拿到相应的广审号。为了使虚假广告顺利刊登，不法药商送一个版本去审核，然后套用这一个广审号，刊登或者播出另外几个版本的虚假广告。在广告的制作阶段：不法药商多是通过“制造”或收买“专家”、雇用“患者”，采用召开专家咨询会、义诊、讲座、“现身说法”等多种形式，利用“专家”“xx者”的证言佐证药品奇特功效，同时，再通过巨额广告费收买不负责任的媒体刊登广告，欺骗消费者。

    其次看现行违法药品广告的监督。主要是以县级工商部门为主，但工商部门对专业性非常强的药品广告的审批无专业技术优势，监督起来非常困惑，又如何去定性处罚？而市、县两级药监部门还无药品广告的审批权，只有监督的责任，所监测的违法药品广告是否审批与备案，还需向省级药监部门进一步核实，既使条件好的省份能够在网上查询也还存在有网上数据的建立是否及时的问题，而监测完成的违法药品广告移送到工商部门却绝大多数无回音，查处结果不得而知，成为无结果的案件。试问，药监部门的监督还有何实际意义？

    再次看现行违法药品广告的处罚。处罚力度太小是造成违法药品广告屡禁不止、发布率居高不下的主要原因。依照新修订的《药品管理法》，省级药品监管部门可以撤销违法药品广告的批准文号，并在一年内不受理该药品的广告申请。但很多违规企业对此并不在意，因为目前很多违法发布的药品广告都是未经审批擅自刊播的。依照《广告法》，广告监督管理部门可以责令广告主停止发布违法广告，并处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款。但是这样的处罚远未触到其痛处。违法药品广告为广告主带来的往往是高出罚款许多倍的丰厚利润，他们岂肯罢手？

    由于我国现行的药品广告监管不完善，即使在受到查处后，也还存在着有机可乘的漏洞。“违法药品广告背后的利益‘黑手’，导致违法药品广告泛滥成害。”在广告刊发之后：药商通常是与刊登广告的媒体“合作”，通过伪xxxx合同，对付工商处罚。工商部门按照做过手脚的合同没收广告收入，一般情况，罚款还不足广告费真实收入的十分之一。有关媒体披露，某记者在采访中曾经了解到这样的内幕：一家地方都市类报纸在刊登违法药品广告被工商部门查处后，为了应付处罚，与刊登广告的企业很快“炮制”了一个广告额为1.5万元的假合同，而实际上这个广告带给这家报纸的实际收益是近80万元。违法违规广告的获利空间极大，风险成本太小，是导致违法药品广告屡禁不止的重要原因。由于虚假医药广告误导等方面的原因，我国每年大约有250万人吃错药。

    三、广告市场主体法制观念淡薄，依法经营的自律性差。

    部分广告主和媒介一味追求自身经济利益{zd0}化，对国家法律法规的规定置若罔闻，广告主不讲诚信擅自夸大产品的功能疗效进行宣传，目的是为扩大销售，获取{zd0}利益；媒介不依法审核刊播的广告，是因为广告收入是媒介生存的生命线，致使媒介无法把住违法广告刊播的最终关口，出现了经济利益高于法律，置法律于不顾。 

    那么,怎样才能从根本上治理违法广告这个社会顽疾呢？它的出路又在哪里？

    首要问题是广告管理上整齐化一，实现审批与监管体制的有效统一，将药品广告管理的部门协作机制用专业部门专一管理机制所替代。对违法发布广告行为进行综合治理只能是一时之需，而形成打击违法广告的合力对于各相关部门政府是行政资源的巨大浪费，能够运用专一部门管理的工作，为什么要多达11部门？那是兼管，与监管不是一回事。如果现在协作运行体制不改变，广告的管理则解决不了实际问题。药品、医疗器械、保健食品广告是特殊的商品广告，其技术性和专业性很强，审批和监督识别违法药品广告必须具备相关的专业技术知识，药品监督管理部门作为药品上市和药品广告的审批机构，具有专业技术上的{jd1}优势，能够比较及时准确地发现药品广告是否违法，既然有广告的审批、监督的权利，也要赋予其处理的权利，真正做到责任和权利的统一。药监部门还可以运用专业优势，对食品、保健食品广告中违法标明具有xx疾病作用和适应症或功能主治冒充药品，以及在药品广告中标明的适应症或功能主治超出规定范围的，依照《药品管理法》第48条按假药严厉查处。做为特殊商品的药品含（医疗器械）的生产、研发、流通、使用都归并到药监部门，为什么其广告就不能归口管理呢？而这种管理上分离的直接后果就是药品广告市场的混乱。因此，特别建议在《广告法》和《药品管理法》做出职责上的修订，在法律层面给予保障。

    其次是加大违法行为的处罚力度。鉴于目前违法药品广告的处罚过轻,不足以起到惩戒作用,建议修订并增加《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》和未出台的《食品安全法》中增加食品药品监管部门的违法药品、医疗器械、保健食品广告的相应条款和相应罚责，增强法律威慑力，无论是对违法药品广告的广告主还是刊播媒介都不能手软，加大经济处罚力度，罚得他得不偿失，使违法成本大大高于收益。对发布违法药品广告的相关法人企业，还应依法撤销其部分法人资格。只有让违法者付出足够沉重的代价，他们才会有所顾忌，也才能起到社会警示作用，从而使这一社会“顽疾”真正得到根治。

    第三是加快企业信用分类管理体制和企业信用档案建设。食品药品监管部门把是否存在发布违法药品广告行为作为信用等级评定依据之一，使那些无视法规、不讲诚信、信用等级低的企业在生产和经营活动中受到制约，例如发布虚假广告要责令该企业停止经营该广告中的药品，予给查封或扣押，建议在新修订的《药品流监督管理办法》中做出相应的条款规定。

    唯有如此，才能重拳打击发布违法药品广告行为，彻底遏制违法药品广告泛滥的现状，从源头上保护人民群众和守法企业的合法权益,还全社会药品广告市场一片蓝天!