表5－29内蒙古牧区旗县牧民家庭纯收入对家畜头数的依赖

(Table 5-29 the net income of household be tied to the livestock production values in pasturing regions in Inner Mongolia)

由此看出，牧区牧民饲养牲畜头数每增长1%，牧民收入就会增长4.1%。畜牧业经济仍

主要是头数畜牧业，牧民增收必须多养牲畜，结果造成超载过牧，草场严重退化的后果。

5.5土地制度设计不当

按照美国xx制度经济学家诺思的解释，制度构成的两个最基本的要素是正式规则和非正式规则。正式规则是指人们有意识创造一系列政策规则的总和，包括政治规则、经济规则，以及由此形成的等级结构。非正式规则指人们在长期的交往中无意识形成的具有持久的生命力、并构成代代相传的文化的一部分，一般包括价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等因素。

5.5.1草原产权制度设计不当

主流经济学认为，市场机制正常作用的基本条件是明确定义的、专一的、可转移的、可实行的涵盖所有资源、产品、服务的产权。产权是有效利用、保存、管理资源和对资源进行投资的先决条件，自然生态资源和生态环境是通过所有制形式进入人们生产和生活的。否则就会引起法律纠纷，使所有权产生不确定性，从而打击人们对资源投资、保存和管理的积极性。发展经济学认为，发展中国家最严重的政策失效是不完善的土地产权。在一个“空的世界”，草原资源不是非常稀缺,从远古到近现代，草牧场的基本产权特征是公共所有或部落所有。从历史上看，草牧场产权的所有形式，因缺乏清晰的界定、行使权力的主体（法人代表）和相应的法律法规和程序，成为以往各种侵权行为，特别是对草牧场掠夺型经营的主要根源。

5.5.1.1还有许多草原的所有权至今不明确

本来土地在我国是稀缺资源，在建立市场经济体制的大背景下，不应还有没有权属的土地，但草原竟然还有大面积的土地属于“无主地”，见表5-30。

表5-30全国主要有草地省区未定权属草原面积单位：hm²

（Table 5-30 the grassland area that no property rights in several Provinces that occupying major grassland）

注：a:资料来源：李元主编：《中国土地资源》,中国大地出版社，2000年版

从我国各大区未定权属草原面积占全国未定权属草原总面积的比重来看，各区的比重相差悬殊，比重分布在0.01%——90.97%之间。未定权属草原面积{zd0}的是西北区，占全国未定权属草原面积的90.97%；其次是华北区，占全国的7 .46%。

5.5.1.2即使明确了所有权的草原其主体也是虚置的

我国土地资源产权包括国家所有制和集体所有制两种形式，对于土地这种国有资源，作为全民代表的国家应对其所有。但事实上，中央和地方各级资源管理部门分割交叉管理土地，这些部门再将资源的所有权分配给个人或团体，国家对土地的所有权并没有真正能体现出来。集体没有合法的草场地产处分权，内蒙古草原管理条例第七条规定：“禁止买卖和变相买卖草原，及其他方式非法转让、侵占草原”。牧户草场权利被剥夺现象时有发生。合法的使用权或被嘎查占有，或已被有关部门强行出租等。如内蒙古达尔罕茂明安旗牧民郭德布家夏营盘（占全部草场的50%左右）在有关部门的介入下硬被外地部门长期租赁。内蒙古西乌珠穆沁旗济仁苏木牧民反映苏木在向外出租集体草场。从目前的法律规定看，草原的所有权归属全民所有或集体所有，但在全民和集体所有权的划分中，仍没有明晰的法律委托机构或法律委托机构的权限不够明确，缺乏具体的界定，由此产生了法人的侵权行为。如旗县一级政府经常以政府指令的形式获得对集体草牧场的分配或控制权利，甚至为短期的个人利益，出租开垦放牧场。从草牧场使用权证书是由旗县或乡一级政府发放这一事实，可以判断，集体经济对草牧场的占有权不仅被剥夺了，而且使用权的法律权限也流于形式。因此，没有相应的所有权，使用权就很容易被剥夺。比如，内蒙古锡林郭勒盟在贯彻《内蒙古自

治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场使用权流转的意见》的过程中，困难重重，截止到2003年底，全盟仍有832处牧场被非牧民所占用，面积达752.9万亩，饲养牲畜756万羊单位，究其原因，与牧场的性质理不清有关。

5.5.1.3使用权和经营权的设计失当

我国牧区大部分地方实行了以草原公有、分户承包为主要内容的草原承包制。目前草原承包面积有2.08亿公顷，占可利用草原面积的68.3%，其中，承包到户的草原1.07亿公顷，占草原承包总面积的一半，还有一半的草原没有承包到户，管、建、用的责权利关系尚未得到协调和统一，这部分草地仍然处于吃“大锅饭”状态，建设无人管，而牧民自有的牲畜数量增长很快，超载过牧现象比较普遍。同时，实现草原的使用权平均分配有很大的困难，嗄查内部落实草场使用权，划定户、联户的界线十分困难，如要把所有权交给牧户，划界就更困难，分配水源也很困难。实际集体草场地产权也是不完备的。经过划界，集体所有的草原面积是明确的，但草原丰度，以及多年来草原建设的工程、设施等资产数量不清，价值量不清。在这些资产中，集体积累，牧民群众投入，国家投资所占的份额不清，即资产的成分结构不清。

对承包合同执行得不够严格，使用权落实不利。从表面上看，我国牧区先后推行“草畜双承包”和草场有偿使用制度。但现实中，许多地区“双承包”只落实了一半 (牲畜作价为户)，而草场承包未落实(或只承包割草场、未承包放牧场)。由于长时期草场承包不完善，草地的经营机制、激励机制不健全，使私有牲畜吃草场资源的大锅饭。在草场作为公共财产共同使用的情况下，每个牧户均根据自己的费用效益决策准则来利用草地。虽然多增加几头牲畜会给所有牧民带来外部不经济，但对牧户而言，收益远大于成本(成本外部化了)。因此，牧户始终有增加放牧量的动机。其结果是导致牲畜数量膨胀、草场超载过牧。另一方面，牧业大户凭其已有的实力(经济、技术、人力、管理方面)，靠吃草资源的大锅饭、靠无偿占用牧业小户(少畜户或无害户)的草场，而无节制地膨胀起来，从而使养畜大户与少畜户、无畜户之间的贫富差距不断拉大。内蒙古农调队在全区33个牧业旗市中开展了“极端贫困”牧户情况的专题调查。33个牧业旗（市）中，32个牧业旗问卷有效，科左中旗的调查卷因缺少主要数据，无法使用作废。“极端贫困牧户”调查共回收有效问卷338份，其中：鄂托克前旗20份，科左中旗8份，其余31个旗（市），每个旗（市）各10份，这些问卷均反映了牧区两极分化的现象。我们在四子王旗白音朝格图苏木伊克乌素嘎查调查时发现，该嘎查拥有500只羊以上的牧户，不足全嘎查总牧户的30%，而这些牧户的牲畜拥有量却超过了全嘎查牲畜总量的70%。在锡林浩特市胜利苏木哈那乌拉嘎查，全嘎查94户，500只羊以上的户有27户，但这27户牧民的牲畜拥有量却占全嘎查牲畜总量的62%以上。通过调查我们认为，牧区30%的牧户拥有牧区70%的财富，这一说法是正确的、真实可信的。尽管草畜双承包以来，牧区的经济迅速发展，牧民收入总体水平有

了很大提高，但是，牧区严重的两极分化现象却没有引起各方面的足够的重视。正如牧民的形象说法：“有捻的打草卖钱，无捻的连放牧场都没有。”有的缺乏水井和水源草场无法划分到户，有的大户率先把自己草场封育，而把畜群赶到无力围栏的贫困户的草场，抢用牧区贫困户的草场，结果使用草场的“大锅饭”只是变换了一个方式而已，掠夺资源的生产方式仍不能控制。我们以内蒙古巴林右旗洪格尔苏木家庭拥有的牲畜头数作一说明，据1993年的统计，洪格尔苏木牧户家庭拥有牲畜头数如下见表5-31。

表5-31 洪格尔苏木牧户家庭拥有牲畜头数

（Table 5-31 the number of household holding livestocks）

注：a:资料来源：色音: 《蒙古族游牧社会变迁》内蒙古人民出版社，1998年版

内蒙古阿巴嘎旗30%的大户占据着全旗70%的牲畜存栏头数，而70%的中小户和贫困户只有全旗30%的牲畜。实行草场承包制之初，一些人曾预期承包制可以启动牧民积极性，推动草原保护和建设迅速发展。事实并不尽如人意。除少数富有远见的牧民注重投入外，多数牧民仍在观望、等待，而首先把畜产品涨价获取的收入投入到消费上，很少或根本不投入草原。与我国的这一问题相似，在撒哈拉及南非洲，牛群所有主对草原的沙化和沙漠的扩大负有一部分责任，在没有土地占有权的情况下，牧民们被挤在过于狭小的地方，不能使他们的畜群可持续地放牧。据联合国环境规划署说，这就是沙漠化威胁着36亿公顷土地（占世界土地总面积1/4左右）的主要原因。

当然，产权的明晰并不能xx地有利于抑制草原退化，产权明晰有利于草原生态经济系统可持续发展是有若干前提（假设）的：如草原经营者的预期——子女接班会继续经营草原；草原经营者这代人有不耗尽地力而生存下来的条件，否则对草原耗用代际平等的目标是不可能实现的；实现草原产权明晰的成本要足够低，比如在草原上非权利人强行滥垦，滥伐的现象非常普遍，但阻碍侵权发生的成本太高，如需动用大

量武力等，在这种情况下，则明晰草原产权的目标不会实现，再比如，由于草原的广袤，全部用网围栏分割开属于不同牧户的草场亦成本很高，或者阻碍别人侵权的监督成本太高，则明晰草原产权的难度也大大提高。

5.5.2无形制度中不利于草原生态经济系统可持续发展的因素

牧民的确有许多对草原养护的优良传统，但客观地讲，也存在着对草原养护不利的糟粕，比如，许多男性牧民“游而不牧”，目前，在我国牧区，有些牧民自己整日游手好闲，反而雇佣许多来自内地的汉族农民放养家畜，内蒙古巴彦淖尔盟乌拉特前旗雇工户达80%左右，锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗达50%。全牧业区雇工户按50%计，大户雇的多，雇工中还有少量牧民，相抵后，每户以雇工1人计，现有牧户40.8万，即雇农工20.4万人（1947年全区牧民才有22.8万人）。据2002年在乌拉特前旗的调查，养200—300只山羊的户，雇1人的支出占纯收入的40—50%，即40—50%的羊是为雇工而养，该旗草原羊均应有40亩，而现在有14亩。这样做产生了许多负面作用，一是为雇工而多养畜加大草原负荷 ，加速草原退化。更有甚者，牧区的许多牧户给雇工所发放的工钱是采用给羊羔的方法，雇工在不是自己的牧场迅速膨胀自己的畜群，对草原造成巨大的破坏。二是使草原生态经济系统实现可持续性的维护和养护资金大量流失，根据调查资料，从内蒙古8个牧业旗的总体情况看，目前羊倌费是牧业成本的第二因素。从经济效益分析，收入不增，支出大增，造成该得到的利益流失，又增加了不必要的消费。三是给牧区带来了人口压力，牧区人口膨胀且结构发生变化。四是，根据张五常先生的佃农理论，著者可以推论，在短期雇工的条件下，雇工不会珍惜雇主的草场像在自己的草场上放牧的。与之形成鲜明对比的是，尽管欧美国家的家庭牧场规模比我国大的多，但他们是轻易不雇工的，比如家庭牧场是法国和荷兰两国畜牧业最基本的经营形式，但绝大多数一对夫妇经营一个牧场，不轻易去雇工。

许多牧民的思维观念与草原生态经济系统可持续发展的不相符合，如视自己家的牲畜多少为财富多少的象征，不肯出栏和出售，饲养万岁牛、万岁羊，对草原生态经济系统造成了很大的压力。美国经济学家列斯特·布朗说：“为了制止沙漠的扩张，北京鼓励牧民们把他们的羊只减少40%。可是，在财富并不以收入，而是以牲畜的保有量来衡量的地方（加之，那里的大多数人生活在贫困线上），这一点实现起来大不容易。”这都是需要政府和社会进行改造的。

在生活习惯上，有些牧民不能正确处理积累与消费的关系，不能够量力而行，量入为出，相互攀比、超前消费的现象突出，例如，有些牧户购买车辆、添置手机，遇事讲排场、请客送礼、红白喜事大操大办等。另外，赊欠消费，借xxx消费的现象也比较严重。对此，苏木、嘎查干部也无可奈何。内蒙古东乌旗阿力坦合力苏木布林嘎查牧民包音图，原是拥有千头（只）以上牲畜的牧业大户，因xxx沦为贫困户；格布沁苏木夏日哈达嘎查牧民扎·班达拉其承包嘎查牲畜因灾死亡，背上了3万元的

债务。这就造成牧民没有足够多的资金进行草原生态经济系统投资。

造成上述问题的一个重要原因是对牧民的教育不够，牧民的文化教育水平不高，知识底子较薄，据内蒙古社会科学院对内蒙古牧区25个牧户的典型调查，总人口共计103人、户均4.12人,劳动力60人、户均2.4人，劳动力占人口的46.2%；文化程度是文盲占20%、小学占52%、初中占24%、高中占4%；文化程度普遍偏低。被调查户中初中及初中以下文化程度的占总户的96%。

5.5.3公共政策偏差

5.5.3.1非民主化与非科学化的决策导致大面积的草原生态经济系统退化

我国建国以来，非民主化和非科学化的决策机制严重偏离了草原生态经济系统可持续发展的战略目标。在20世纪50年代中期错误批判了合理的人口政策建议；“大跃进”时代盲目发展的经济政策；“文化大革命”的错误发动和经济浩劫。这不仅在经济上是失败的，而且也产生了惨重的生态环境问题。草原大面积的退化就是1958年的大跃进开始的。大跃进和文化大革命时期是中国草地迅速退化的时期。这两个时期，中国沙漠化面积超过建国前的总和，达9万平方公里，水土流失面积达300万平方公里。在塔里木、黄土高原、内蒙古草原等不适合农耕的生态脆弱地区，在没有任何生态保护手段的条件下，粗放式的种植粮食，滥伐森林、围湖造田等使我国的草原受到了严重的破坏。

我国现行的环境保护投资体制是在计划经济体制下逐步形成和发展起来的。其特点是政府是{zd0}的投资主体，投资的目标主要是追求环境和社会地效益，投资过程没有建立投入产出和在本效益核算机制，这种传统的环境保护投资体制存在着明显的弊端：首先，投资渠道单一，缺乏经济利益驱动机制，不利于国内外的社会地资金进入环境保护领域，造成环境保护的资金不足，一些紧迫的环境问题总是难以解决。其次，以政府为主要投资主体的环保投资体制没有建立投入产出与经济成本核算机制，投资成本偏高，使国家和企业都付出极高代价。存在投资后不正常运行的情况，投资效果差，造成投资的极大浪费。

为了遏制生态环境恶化，尽管我国政府做出重要决策并为此拨出大量专款，但向那里投，投多少，什么时候投，还未能通过科学、民主的程序将这些资金用的其所。最近几年,由于受到沙尘暴的袭击,国家开始注重草原保护,逐渐加大了对草原的投入力度。但这又出现了另外一种现象,即只知道增加资金投入却缺乏科学合理论证致使大量资金浪费掉。以内蒙古巴林右旗的草原建设为例，在上一世纪80年代国家拨款80万元，在三个苏木分别搞了4000亩分区轮牧的建设工程，除分区围栏外，还建了牛舍，打了水井、修了青贮窖盖了职工宿舍等配套工程，之后，有的只搞了两个月的轮牧就放弃了，现在只能做打草场使用。大量的草原生态建设费下拨后，这笔资金并

没有xx到了牧民的手中。国家在2000年加大了对治理浑善达克沙地的资金投入,要求当地采用飞播种草并在一定时期内必须将资金花掉,却忽视了当地日照强烈,飞播会导致种子在发芽后受强日照灼死的问题。

中国人民大学博士生导师高培勇教授在《财经时报》发表论文指出，我国公共支出中，{zd0}的问题就是没有实现民主理财，财政支出的选择机制不合理，目前这套机制很不得力。比如人代会究竟能对财政支出规模控制到什么程度？预算是不是确实能由人代会审议，并做到公开透明？大多时候是一年预算一次，这种预算不具有法制性和刚性，法制的控制力对预算的约束力太弱了。财政部长也难以控制这种事情。财政部本身也有问题，不愿意被人管得那么死。这几方面因素放在一起，支出规模就难以控制。反过来说，财政部对显性、隐性债务的调控能力也就被大大削弱。

5.5.3.2我国现行管理体制对草原生态经济系统可持续发展的负面影响

现行高度专业化的管理部门与草原生态经济系统可持续发展的系统性、综合性的矛盾。不同部门对草原治理的功绩和草原退化的原因的判断相距甚远。林业主管部门力主加大了护林建设；草原管理部门强调防沙治沙应从治理草原开始，种树不如种草；水利部门则认为关键是水土保持与节水……。问题不在于各自主张有没有道理，而是现在存在的部门之间争政绩现象，很容易扩大部门偏见，各自为政。既有空白点又有相互重迭，还有互相冲突的；由于缺乏部门之间的密切配合，持续效果不理想。草原养护是一个综合的系统工程。而我国这一管理部门太多，分工太细。例如：水利部门，管理水土流失治理，林业部门负责种树，畜牧业、农业部门负责种草，环保部门也涉及到生态环境建设，管理混乱、职责不清、相互扯皮的现象时有发生。部门之间为了自身的利益，争项目、争资金、人为地制造了一些管理矛盾，影响效率提高。各部门都强调自己的利益，各部门都从本部门的角度宣传、布置工作，造成一系列管理问题。比如不该种树的地方种树，该种草的地方没有种草，该发展灌木的地方没有灌木。草原养护工作缺乏统一、综合、长期、科学的决策和指导。片面追求部门政绩，可以部分地解释一个矛盾的现象：几乎每个部门自己的总结和报告都有大量成绩可言，但是我国整体生态环境改进不大，总体恶化。还林的投入远远大于还草的投入，林业部门对还林的积极性很大，对还草没有积极性，而半农半牧区气候干旱，并不适合种乔木，而适合种灌木和草，植树耗水量大，养护成本高，成活率低。一味强调种树，早已被证明是失败之举。

    行政性地方权力分割也有极大局限性，主要是与草原治理整体性、跨区域性的矛盾。《农业法》、《森林法》、《草原法》的有关规定不协调。我国涉及草原保护问题的部门法规之间存在相互抵触现象，例如，《草原法》把荒漠地或半荒漠地作为恢复植被后的“未来的草原”，但是在《农业法》中却作为“四荒”，即被当作开垦对象，表现为对草原生态环境保护与通过扩大耕地面积来增产粮食的政策之间的矛盾。此外，

地方的行政管理与草原养护的矛盾也很突出。

单纯追求表面、短期政绩的目标与抑制草原生态经济系统可持续发展所要求的深入、长远目标相违背：在草原养护过程中，过分重视“形象工程”，就会轻视基础工作。许多部门倾向于狠抓{dy}类工作而淡化、敷衍第二类工作。我国草原资源管理中存在一些共同的偏向，如重新建，轻保护；重工程，轻管理；重集中工作，轻分散工作；重轰轰烈烈的表面工作，轻默默无闻的基础工作。

现行考核内容和鼓励的不是真正的经济发展和生态建设，而是表面的经济政绩。政绩要求官员“任期内可见成果”，于是那些见效期超过任期的工作便被忽视了，现行考核政绩制度容易产生短期经济行为，局部的“成就”掩盖了巨大的社会成本。还将管理部门和领导人的前程紧紧捆绑在一些机械的、形而上学的主观的数字上，成为统计腐败的源头。而草原环境往往成为经济政绩比赛的{zd0}牺牲者。比如，对于已经严重超载过牧的内蒙古牧区来说，本不应该再提倡以本地区所饲养的家畜头数为政绩指标了，但在内蒙古锡林郭勒盟全盟家畜头数超过了4000万头时，还在盟政府所在地锡林浩特市建了一座碑以示政绩。在发展市场经济的今天，应更加强调出栏率指标，但作为政绩的显示，内蒙古有关部门仍在有关媒体宣布：“截止到2000年6月末，内蒙古大小牲畜总增率达31.8%。比“八五”、“九五”10年平均总增率的29.8%高出两个百分点。

草原无论是恶化还是改善，都是一个积累的过程，是一个由不起眼的量变积累到突变的过程。一旦其被严重破坏，造成不可逆的情况时，则一切都为时已晚了。各级领导没有抑制草原退化，进行草原养护积极性的核心问题是对其政绩的考核采用的是一个片面的标准和短期的标准：即单纯考核领导干部的经济政绩，而不考核其生态政绩；只考核其5年任期的短期政绩，而不考核其产生久远影响的长期政绩。实现经济效益与生态效益结合、目前利益和长远利益统一，是实现草原生态与经济协调发展和可持续发展的要求。

对政府的实现草原生态经济系统可持续发展的义务缺乏具体和可操作的法规约束：草原资源即使有名义上的所有权，但实际上处于一种“被临时占有”的状态。带来一种普遍的“所有者的身份，短期承包者的行为”。

有些地方主管部门将本地的草原等资源未经有关群众同意，出租给外来的人“开发”，实际上是以本地人民的权利进行钱权交易。对草原的管理权变成一种额外的收入来源，由“寻租”进而发展为“设租”。这是对草原资源的掠夺式开发的重要原因，上一世纪90年代，内蒙古呼伦贝尔市的陈巴尔虎旗、额尔古纳旗的大面积草原的开垦，就与当地牧民的草原的所有权“虚置”有关。这些草原的“开发人”疯狂攫取草原资源，既无视党纪国法，又无任何生态道德，几年以后，就把一片肥沃的草原糟踏成了一片荒漠，自己大捞一把后，把荒漠化草原留给了资源地区人民。它们有一共同

特点：无序开发虽可获得近利，但开发过程就可能遭到难以逆转的破坏损失。这种名为出租，实为出卖公共资源以谋求小集团利益。

5.5.3.2政府机构过于庞大使政府官员有着强烈的多饲养牲畜的内驱力

目前，我国的牧业税收政策是以家畜头数为基本单位，也就是说按家畜头数收税，税费降不下来的主要原因是，在我国以牧为主的旗县当地财政收入主要来源于牧业税，而牧民负担的干部过多。除此之外，各种巧立名目的乱收费使得本来不富裕的牧民陷入困境。畜牧业税收在牧区旗县财政收入占70—80%，据笔者在牧区的调查，广大牧民认为“载官量”过大，是导致饲养家畜过多的一个非常重要的原因。家畜头数减少意味着财政收入减少，旗县工作人员的工资发放就成问题，以牲畜头数纳税的方式又使基层苏木政府失去其职能作用，变成了一个税务所。一年所有的工作都是围绕数羊、收税展开的。内蒙古全区牧民人均税费负担为425元，远高于农民的人均税费178元的标准。因此，这些乡（苏木）制定了许多优惠的鼓励牧民多养牲畜的政策。

另外,牧区牲畜中非牧人口所占比重很大。有领导干部的、有一般干部的、有外地人承包的、有代放的等等名目繁多。但都挤占了牧民的草牧场。其结果是草场压力过大，掠夺草场，加速退化沙化，牧民利益受到损失。内蒙古大学蒙古学研究中心兼职研究员、内蒙古社会科学院畜牧经济研究所特约研究员达林太先生在内蒙古阴山北麓（乌拉特中旗、达尔罕茂明安旗、四子王旗、苏尼特右旗）调查研究后认为，导致草原退化，影响率占12%的过牧问题全部由机关团体等单位为经营畜牧业所导致，当地牧民的牲畜头数还未达到草原承载力的上限；应尽快清理这部分牲畜，减轻草场压力，还牧民草场。