地方领导干部任期周期对经济发展的影响分析

-----从改革开放以来十一任芜湖市长谈起

地方领导干部任期，是指从他担任某一地方重要职务开始至结束的全部时间。其中，“重要职务”意味着担任一个城市的市长，其中在同一城市先任市长后任书记的地方领导干部，合并计算他们的计职时间。如刘伟、詹夏来、陈树隆三位同志先后任芜湖市市长和市委书记，本文在探讨地方领导干部任职周期对经济发展影响中，把他们市长、市委书记的任职时间合并起来了。当然，在中国，市委书记的政治权力通常要比市委长，对当地经济发展的影响并不确定，可能会存在不同的影响，但在总体上不会改变对影响稳定性的分析。

芜湖市是一个古老而年轻的城市，有文字记载的历史已经有2500年，目前辖区总面积3317平方公里，人口230万。从1978年到2008年三十年间，芜湖先后更迭了11任市长（见《改革开放以来芜湖十一任地方领导（市长）任期及经济发展评价一览表》）期间芜湖经济保持年均13.4%的增长，为我们分析地方领导干部任职周期对经济发展的影响提供了丰富的资料。

改革开放以来芜湖十一任地方领导任期及经济发展评价一览表：

范恒森在著作《中国地方经济发展模式》中，把地方领导干部任职周期分为四个阶段：

“摸索期”是干部上任的开始阶段，主要包括熟悉环境、调查研究等过程。“上升期”是干部上任一段时间后的政策制定及其实施阶段。“发挥期”是干部上任后的飞跃和成熟阶段，“滞留期”是干部任职内或连任后自然产生的一个停顿阶段。

这样的划分大体体现了地方领导干部任职周期对地方经济发展存在着负面制约和正面推动的作用，也披露了一个事实：地方领导干部任职时间太短，不利于能力素质的成长和发挥，而久居一职则绩效下降。芜湖改革开放30年间十一任市长的变迁表明，这样的生命周期是有效的，也给我们许多启发。

改革开放以来，芜湖经济的发展大体上经历了三个阶段，相应的市长任职周期也有三个显著的特点。

（1）从1978年到1990年，是芜湖三十年改革开放发展的奠基期，市长任职直接进入“发挥期”。

这一阶段，芜湖以推动家庭联产承包责任制和经济体制改革转向城市为标志，义无反顾踏上改革开放的新征程，进入探索改革，稳定发展的阶段。这12年，由于实行了对外开放政策，各项改革不断深化，经济体制逐步由计划经济向市场经济过渡，全市经济总量提升至28.55亿元。

这一阶段，党和国家刚刚才从“左”倾错误中走出来，市长任职具有任职初始年龄偏大、党龄较长、“革命化”素质突出的特点。朱扬市长任上主持芜湖海关开关，成为芜湖扩大开放的先声。刘建农市长任上投产白马山水泥厂，成为日后引进海螺水泥的“存量资产”，现已成长成为芜湖三大支柱产业之一。1979年，湾止公社开始全面试行大包干，新华社专门作了10多天的调查，撰写了《湾止农民为什么强烈要求包产到户》一文，肯定了他们的做法。刘健农市长的任上，家庭联产承包责任制在全市农村迅速推开。家庭联产承包责任的推行，极大地激发了农业发展的活力，农民开始主动面向市场，因地制宜，调整产业结构，推行统分结合的双层经营，农村经济朝着商品化、社会化方向发展。到1984年底，全市农产品产值较承包前增长约20％，创当时历史{zg}水平。农村改革影响迅速波及到城市，出现了以“傻子瓜子”年广久为代表的个体私营经济。“傻子瓜子”的发展及在全国的影响始料不及，《xxx文选》第三卷注释第43条，这样解释“傻子瓜子”：“指安徽省芜湖市的一家个体户，他雇工经营，制作和销售瓜子，称为‘傻子瓜子’，得以致富”。第三任市长赵衡蘧任职期间，市长的行政权xx得以强化，职能开始显现。1982年宪法规定实行市长负责制后,市长职能有明显的增强和扩大,特别是从1983年开始，中央有关部门举办了数届市长研究班,对市长素质和服务水准的提高，产生了深刻的影响。赵衡蘧市长是芜湖改革开放早期任职时间最长的，任内芜湖经济体制改革的重心实现由农村转向城市。全市以建立有计划的商品经济为立足点，进行扩大企业自主权试点，全面实行厂长（经理）负责制。从1987年到1990年，改革的重点是进一步转换企业经营机制，在企业实行以两权分离为核心的新一轮承包，进一步转换企业经营机制。为此，全市开展了劳动、人事、分配“三项制度”改革试点和推广工作，打破多年形成的铁交椅、铁饭碗、铁工资，同时还对金融、物资、外贸等配套改革开始进行了探索。

相比较而言，这一阶段三位市长中，前二任市长（朱扬、刘健农）的共同特点是任职前已经具有多年重要领导岗位工作经验，具备较高的科学决策、组织协调和政府行政管理能力，因此任职后的心理状况、思想状况、工作态度相对成熟而稳定，任职初始其工作能力、科学决策和管理水平就得到了充分地发挥。第三任市长任职前具有一定的工作经验，任内经历了“上升期”和“发挥期”的过程。另外，三位市长的施政水准及其业绩受到个人执政能力特别是专业化水平、任职周期和国家政策环境的影响，其中个人任职周期更具有关键意义，因为地方经济的稳定发展和地方领导干部的成长成熟，需要有扎实过渡的“摸索期”，稳定的“上升期”和超常的“发挥期”。

（2）、从1990年到2002年，是芜湖改革开放，快速发展的阶段，市长任职逐渐稳定。

这一阶段，以“呼应浦东，开发皖江”，建设“经济技术开发区”为标志，芜湖一往无前，开拓经济社会发展的新格局，进入改革开放，快速发展阶段。这是芜湖改革开放发展抢抓机遇］艰苦创业，优化产业结构、培育支柱产业，深化改革，优化环境的阶段。同期，芜湖市长的变迁，反应出国家对地方领导干部的选拔提升标准和任期的制度性安排逐步成熟。

一是由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，尤其是地方GDP增长的绩效，成为地方领导干部晋升的主要指标，这种政治激励在整个90年代早期具有明显的作用。相应的，地方政府领导干部的政绩观开始从重政治、重有关系转向重发展实绩，通常官员在任职期间的经济增长绩效越好，任职周期就越短，晋升的概率就越高，对地方经济的影响呈不稳定性。赵衡蘧市长任上，党中央、国务院决定开发开放浦东，省委省政府作出“呼应浦东、开发皖江”的重大决策。芜湖市抓住机遇，于1990年底开始筹建经济技术开发区。开发区建设从0.5平方公里起步，{dy}笔建设资金从信托公司借款向来，这被称为“自费办经济技术开发区”。第四任市长肖尚忠，是芜湖在上个世纪90年代初期赢得发展宝贵先机的标志性领导。在他任上，全国人大常委会批准芜湖港对外籍轮开放，国务院决定开放包括芜湖在内的长江沿岸5市，因此形成了芜湖经济区、“享受沿海开放城市政策、芜湖港对外籍轮开放“三个{gjj}”政策，为芜湖经济发展提供了历史性机遇。   

从1980年至此，芜湖市历经四任市长，虽然芜湖的经济增长速度高于全省和全国平均水平，但市长任职周期普遍较短，没有充分发挥其对经济增长的促进作用，全市经济总量依然在全省第10位左右徘徊。

二是进入90年代中期，政治激励更多地转向为带职下派、干部交流，地方领导干部任职周期开始步入规范化，有益于迅速启动地方经济发展。1992年以后，芜湖进入改革开放以来{zh0}的发展时期，这也是芜湖市级领导干部变动较大时期。从1992年至1998年六年间，芜湖先后经历了2任市长，地方领导干部任期开始稳定，市长、市委书记平均任期为3.55年，从任期内地方经济增长轨迹看，期间芜湖经济年平均增速达到19.5%，1997年GDP在全省的位次跃居第6。

通过对1992～1998年芜湖市主要领导变更前后经济增长表现，发现地方领导变更和任期能够显著地影响地方经济的发展。然而，这种正面效应不是{jd1}的。干部任职周期内要真正{zd0}限度地发挥功能，必须进入“发挥期”，干部的调配应考虑这个因素。1992年以前，芜湖市长人选是从本市晋升的，此后至今则都是来自省直部门的官员。上级领导机关下派干部到地方担任重要领导干部，可以对当地经济增长发挥了明显的作用，这是一条重要经验。但上级下派官员在短期内可能需要调整状态、了解当地的情况以及适应新的环境与人际关系，因此他们在当地任职的时间长短可能会对当地的经济增长有不同的影响。

一般而言，在“摸索期”，大部分干部上任伊始，对所任职务有一种新鲜感，主要是通过熟悉环境、调查研究，为今后发挥领导能力 积极做准备。客观上，新官上任观察问题、处理问题、作出决定，不容易为老框框所束缚，不容易为内部错综复杂的人事关系、亲疏关系所左右，难免比较清醒，比较客观地分析处理问题，因此它是必经阶段。如果干部在此阶段阶段没做好工作或超越了此阶段，就会弱化上升期和发挥期的功能 ，进而影响其整个工作。“上升期”就是俗话“新官上任三把火”点燃阶段，此阶段标志着干部进入“三阳开泰”、“气壮山河”时期，有一种改变面貌的奋发向上的进取心。这种激情，可以激励着他们义无反顾，奋力前行，解决前任没有解决或无法解决的难题，达到前任未能达到的目标。“发挥期”是干部上任后的“纵横捭阖”时期，此阶段标志着领导能力达到了高峰，其工作能力、科学决策能力得到充分地发挥，创新意识日趋增强，不断取得新成就。因此，地方领导应当有一个科学合刚理的任期，如果任期过短，地方领导没有进入发挥期便作调动，那么领导能力不会处于高水平上，地区经济发展也不会达到{zd0}化；任期过长，干部在任职周期内内或连任后进入“滞留期”，甚至更晚仍不作调动，那么领导能力就会出现下降。这两种情况都不利于地方经济发展。因此，下派干部要寻找成长的“临界点”或“{zj0}点”，并在刚好过渡完“发挥期”后及时调动。2006年《党政领导干部职务任期暂行规定》中规定，党政领导干部在任期内除了到龄退休、不称职、因健康原因不宜任职、辞职或特殊原因调整外，应保持届内稳定。每届5年，同一职位连续任职不超过两届。从芜湖的实践看，《规定》对领导干部职务任期的要求，有利于地方经济的发展。

三是地方领导任期趋长，领导能力呈现“全才”和“专才”特征，需要防止任期间的经济增长轨迹呈现倒U变动。

1998年到2008年，芜湖市历经詹夏来、宣林、沈卫国、陈树隆四任市长，任期依次是10.1年（含市委书记任期）、2.2年、3年、2.3年，平均任期4.4年。其中，虽然詹夏来虽然市长任期只有2.7年，但他长期担任市委书记，任期合并计算。在詹夏来主政芜湖十年间，全市形成以奇瑞、海螺、美的为代表的三大支柱产业，经济增长保持了年平均12.5%的增速，GDP连续跨越了200、300、400、500四个百亿元大关，跃居全省第三。到2008年，芜湖首次跃居全省第二位，以占安徽2.4%的国土面积、3.4%的人口，实现了占全省8.4%的GDP、9.3%的财政收入。实践证明，地方领导干部任职周期及其领导能力的状况，在一定条件下，可以决定经济发展的速度和质量。反过来，地方经济发展客观上要求优化地方干部任职周期及其领导能力。

分段考察，此前1980年—1998年历任市长任期：朱扬1.2年，刘健农1.2年， 赵衡蘧7.6年，肖尚忠1.4年，张平2.6年（含市委书记任期），刘伟4.5年(含市委书记任期)，平均任职3.06年。显然，这个时期地方领导的任期明显趋长。综合考察，1980年—2008年间，芜湖市主要领导任职时间从1年到10年不等，7年或7年以上的2人（詹夏来、赵衡蘧）所占比例20%，任职时间长度较多的依次是4.5年（刘伟）、张平（2.6年），他们占了总数的20%。本文结合芜湖经济发展实绩，对这两个“40%”考察，得出结论认为地方领导干部的{zy}任期是5～6年，期间地方经济增长最快。对此，本文提出这样的描述：上任第1年表现不佳，这可能是因为刚刚到任或升任，需要熟悉情况导致。第2年表现不错，这是熟悉情况的一种表现，官员的热情开始表现出来。到了第3年，官员已经较好地进入了管理工作轨道，无论客观条件还是主观意愿都有利于推动经济增长，因此带来了经济上的良好表现。不过，第4年的表现并不尽如人意。到了第5年，经济绩效重新好转，到了第6年，经济绩效{zh0}。不过进入第7、8、9年，经济绩效有大幅的滑波。这似乎意味着官员此时如果仍未被晋升，会进入一个调整期，而第7、8、9年则处于“滞留期。

地方领导{zy}任期是5～6年的发现，对优化地方领导干部任职有这样的启示。

一是运用干部任职周期，做到上下任干部的合理衔接。就有利于经济社会发展而言，领导能力始终处于较高水平无疑是客观要求。据此，就要从上下任干部的合理衔接上求得答案。目前我国地方党政领导在任期衔接上有两种选择方式，一种是现任领导先调走，紧接着下任领导到岗，其结果是下任领导开始进入“摸索期”，这时岗位的领导能力进入“低谷”。另一种是现任领导进入发挥期，下任领导更到岗开始进入“摸索期”，且协助现任领导工作。等到现任领导调到其他岗位或者提拔，下任领导进入上升期或者“发挥期”。芜湖市1992年～1998年间张平、刘伟市长的配备，就体现了第二种方式，保证了芜湖市重要领导岗位的领导能力始终处于高水平的发挥上。这是推动干部工作与经济发展之间的{zj0}模式，对推动芜湖湖经济的发展，起到了重要的战略作用。然而，1998年—2006年上级组织部门对芜湖市主要领导的配备似乎没有考虑上下任领导干部的合理衔接。地方经济的稳步发展客观上要求地方领导干部扎实地渡过“摸索期”，稳妥地推进“上升期”，尽量延长“发挥期”，避免出现地方领导干部任期对经济增长的边际效应，即可能随任期增加而呈现由正到负的影响转变，表现为倒“U”型的曲线（《官员任期、异地交流与经济增长——来自省级经验的证据》，《经济研究》2007年11期）

二是采取切实可行措施，努力缩短地方领导干部的任职“摸索期”，延长“发挥期”。这基于本文对未来地方领导的领导能力变动趋势经验式的观察。从1998年以来，芜湖市主要领导呈现鲜明的“全才”和“通才”二合一的特征。所谓“全”即全面,知识面宽,可以涵盖城市社会生活运行的各个领域；所谓“专”就是在城市建设和管理以及发展经济的某一方面有特殊才能。例如，詹夏来就是在轿车领域极具个性和创造性的“市长级”的专家。虽然这在目前中国地市级领导层还不具有典型意义，但从世界新公共管理发展的趋势看，无疑这将成为未来地方领导干部专业化的要求。对于未来地方领导干部在实践中的培养，关键是在干部“摸索期”内提供熟悉环境、了解历史（包括正反两方面的经验）和调查研究的支援，为进入上升期和发挥期做好准备。任职发挥期的长短因人而异，如何适当延长，这是组织部门面临的一个重要课题。