躲不过去的土地制度改革

《财经》杂志 2009年第26期 出版日期2009年12月21日

  作者：文贯中（上海财经大学高等研究院特聘教授  美国三一学院经济学教授）

      近代中国之所以落后于世界很多先进国家，主要是中国始终没有走出农本社会。尽管100多年来有一些沿海的城市发展出来了，但是人口的大部分还是在农村。尽管沿海经济发展迅速，但由于土地制度的障碍，中西部的广大农民很难分享。农民工有一个暂时分享的机会，但最终由于土地及户口制度的问题，难以脱离农村。这种循环不利于长期发展。高速增长，但是繁荣能够分享，才会出现经济奇迹。世界银行对经济奇迹的定义有两条标准：{dy}，维持比较长时间的高速发展；第二，高速增长是分享的。东亚其他的经济体都做到了高速增长，同时基尼系数比较低，维持在0.3上下。按照这两条标准中国现在只有增长而无分享。

      不许自愿进退的恶果

      为什么中国会变成这样子，城乡之间的对立，二元经济状况很难结束，收入分配越来越不平等。尽管最近几年政府取消农业税、对农民给予各种补助，另外农村教育由县级财政来支撑等。但是由于没有涉及到土地制度，城乡之间的差别现在还在扩大。目前从全国来说，城市人均收入是每年14000多元，但农民只有4000元左右。

      为什么这一问题与土地制度相关？因为对农村来说，最重要的经济制度就是土地制度。从历史演变来看，二次土地改革的目标是把地主和富农超过人均所有的土地收过来了，然后分给无地和少地的农民，同时地主和富农还会有地。

      在1954年《宪法》里规定中华人民共和国实行的是土地私有制，而且允许农民有买卖、抵押等行为。之后搞合作化、集体化，所有党的文件也都强调一定要在自愿进退。不允许自愿退出的恶果是造成了“大饥荒”。而解决办法是xxx决定让农民来决定他们要不要退出公共食堂。这个指示下去以后，几乎所有农民要求马上退出，到公社食堂门口排队把自己的口粮领回来。尽管那份口粮还远远低于1958年、1959年的口粮，一直到1966年为止，口粮一直低于解放以后所有年份的口粮，但是饥荒结束了。

      1984年，中央允许农民选择继续保留人民公社，还是从人民公社当中退出，就是所谓“包产到户”。除了华西村和南街村以外，其他农民都选择了退出，结果出现了全国农产品极大丰富的局面。

      从经济学上来看，经济发展涉及三大要素——土地、资本、劳动。除了户口制度之外，农民流动没有问题。资本也基本自由流动了。但是第三大要素是没有任何自由流动，xx由国家来垄断，这样就变成一个畸形的要素市场。三大要素里面，一个是国家垄断，还有两个至少部分是自由，这就必定造成要素价格的扭曲。如果要素市场是扭曲的，价格是扭曲的，全国企业和消费者的生产行为和消费行为也是扭曲的。

    既要放开土地也要吸纳农民

      要理顺其关系，必须要动土地制度。中国在近代社会当中有一个很成熟的模式，就是上海的租界模式。其主要经验是以市场为导向的，承认土地私有的，在土地私有的情况下用市场来配置土地，结果是：{dy}，吸收了大部分外地人。第二，每平方公里创造的就业机会很大。第三，土地的使用效率特别高。

      从1842年中国{dy}次xx战争失败被迫开放上海，一直到1949年这107年间，租界从零开始，每年向外扩张了0.3平方公里。人口密度{zg}每平方公里7万人，其后逐渐下降到5万人、4万人，但同期上海非租界的人口密度只有每平方公里4000多人。这说明，租界，抛开笼罩在这一名词身上的意识形态争议，其对人口的吸纳力很强，其土地的利用效率很高。

      认为如果中国实行土地自由，一定会变成“掠夺、浪费土地”的观点是不成立的。如果土地有价，对土地的使用会更有效。当时上海租界每年向外扩张的时候速度很快，扩张的时候要确保边际收益大于边际成本。如果边际收益没有显著大于边际成本，扩张就会马上停止。而现在没有成本收益分析，单纯凭借城市规划来扩展，xx不管是不是吸纳人口提供就业。城市如果不是由市场来配置土地，往往造出来的城市就会光有房子没有人。世界城市化的历史都是先有人，已有的建成区里面挤满了人，因为每家都有亲戚，他们会来借住，又找到了工作，这些人就产生了住房的需求。

      他们的住房需求是各种各样的，市场经济就会提供多元化、多层次的住房和租房。而现在的城市化问题在于决策者脑子里面先有一个圈，海归、白领、洋人等，农民不在他们的视野范围内。这样没有人的城市化是不可持续的，由此，也就无法解决根深蒂固的“三农问题”。

    允许自愿进退并非xx私有化

      市场机制跟土地私有化又有什么关系？如果土地xx由国家垄断起来，土地就不可能由市场来配置。因为集体土地当时是农户自愿加入进去的，那么是否可以设想一种方案，即愿意退出集体所有制的就退出。

      现在没有自愿，要改正这个错误。法律意义上的所有，可以买卖、抵押、转让等，在使用过程中当然要符合一些政府的管理。但不能把对土地用途的管制和对所有权的剥夺混淆起来。

      事实上，即便不剥夺所有权，依旧可以有城市和区域规划，不同的土地用途可以做不同的区分，有的是农业、有的是商业、有的是住宅等。在这个基础上我觉得中国未来有希望，让农民自己选择是不是一定要呆在所谓强制性的土地集体所有制当中。

      如果他们愿意退出来，可以自己决定土地用途。这样中国就可以走出目前只有一种土地制的僵局。这与xx的土地私有化不太一样，即不排除愿意选择集体化道路农户继续保持集体所有制。而愿意选择退出的农户，则将他们的土地私有化。也就是说，集体化和私有化都是可供选择的途径，关键是要允许农民有自愿选择的权利。

      一旦允许自愿退出集体所有制，那么小产权房的问题就可以解决。小产权房价格只有正常房价的三分之一到四分之一，农民高高兴兴卖出来，中小阶层高高兴兴买进去，政府应该为他们高兴才是。然而这一切被定为不合法，而且已经买了小产权房的人也要等待处置，这就是政府将自己放在跟民众对立的位置上了。

      其实即使不退出，要保持集体所有制也没问题，但是要允许农民个体或者集体有进出任何行业的自由。

      农民其实现在没有这样的自由，国家规定土地只是在农用时才是农民的，国家征用则转为非农用地，这就意味着农民没有权利带着自己的生产资料从农业当中退出进入其他行业，如果农民从农业当中退出，其土地就变为国有。

      如果这些问题不解决，基本趋势还是最近60年所见。无论是中央计划经济之下，还是目前扭曲的市场经济之下，城市的人均收入会以更快的速度增长，相对来说，农民在大的蛋糕里面所分享的那块会越来越少。而这一切之根源，均与土地制度相关。因而要xx这种僵局，就必须给予农民自由进退的权利。