海南香水湾收地风波: 一块土地和五个文件


白色的海滩绵延数公里,看不到人烟。海浪拍打着沙滩。

      海滩的另一头是截然不同的景象。起重机在忙碌地作业,装满石料的卡车频繁地进出。围墙上印着的巨幅广告告诉人们,同时在建的是几个庞大的五星级海滨度假酒店。

      在沉寂了10余年之后,海南省陵水县香水湾在新一轮的房地产浪潮中再次发现自己的价值。一位旅游地产业人士指出,这里除了海浪"稍微大了一点",使它看上去不像三亚的亚龙湾"那么适合"修建海滨浴场外,香水湾具备了重述海滨旅游"神话"的一切条件。

      这本来也是属于何厚煌的财富"神话"。一座不起眼的山丘将香水湾漫长的海滩截为A、B两区,山脚就是澎湃的太平洋。以这座山丘为核心的309亩土地的所有者,正是何厚煌任董事长的海南弘海旅业公司。

      不过,弘海公司占有这块土地的根基最近却{dy}次发生了动摇。

      至少在陵水县政府看来,这块土地现在又重新回到了他们的手里。从今年的3月份到8月份,陵水县政府接连下发五个政府文件,几度反复,执意"无偿收回"弘海309亩国有土地的使用权,理由是弘海未在"规定时间"内动工开发土地,造成土地重新闲置。

      但弘海方面声称,土地未能及时动工开发的背后有着更为深刻的背景。何厚煌将原因归咎于县政府将已经批租给企业且被法院查封的土地再次违法发包给企业,导致弘海无法对土地进行开发,并且在香水湾开发过程中弘海被要求承担不合理的巨额开发费用。

      "我觉得他们想要吃掉我。"73岁的何厚煌愤怒地说。

      一块土地和五个政府文件

      11月2日,弘海公司委托代理人、辽宁五环律师事务所律师孙寿文从海南省海南中级人民法院拿到了行政判决书。判决书确认被告陵水县政府,<2007>37号文<陵水黎族自治县人民政府关于依法无偿收回国有土地使用权的决定>违法。

      37号文援引<城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>17条的规定,"未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚"。陵水县政府认为弘海未在规定的时间内完成项目修建性详细规划的编制工作,未动工开发土地,造成土地重新闲置,因此"依法无偿收回"弘海在香水湾B区的309亩土地的使用权。

      陵水县政府于今年4月29日下发37号文。关于37号文的诉讼,陵水县政府的败局并不出奇。早在海南中院作出判决之前,陵水县政府已在7月30日下发文件自己撤销了37号文,理由是认定的主要事实有误。

      同样的反复之前已经发生过一次。陵水县政府{dy}次下发文件收回弘海的土地使用权是在3月1日,但是在不到两个月之后又再次发文撤销此前下发的12号文。37号文与12号文的{zd0}区别是更改了弘海所占土地的"国土使用证号",并增加了适用法律的依据。

      "我们不想被对方这样反复折腾,所以第二次我们决定不撤诉。"孙寿文说。

      然而,双方都知道围绕37号文的诉讼无关痛痒,真正的战场是针对陵水县紧随其后颁布的116号文的行政诉讼。这份文件又恢复了12号文认定的弘海土地的使用证号。

      因此,陵水县政府针对弘海的309亩土地前后反复,共下发5份政府文件,三次决定收回土地,又两度自行撤销。

      海南中院目前已经受理了弘海对116号文的行政诉讼,但是截至本报发稿尚未宣判。

      闲置土地?

      10多年前的海南房地产泡沫在陵水留下了深刻的痕迹。根据此前的媒体报道,上世纪90年代初的陵水县政府超越经济建设的需要,"过滥实施土地征用出让,有些甚至越权审批,以至于今天大量土地闲置、拖欠农民征地补偿款等一系列历史遗留问题不能xx解决",而且土地出让的审批程序"非常粗糙"。

      从2006年开始,陵水利用国家对土地的宏观调控,开始着手处置房地产泡沫时期形成的濒海闲置建设用地。公开资料显示,仅在2006年上半年,陵水就收回了旅游建设用地6.7万亩。

      弘海公司的309亩土地的前业主是海南蜀海企业发展公司。1993年,蜀海公司在缴纳了22.35万元(相当于每亩723元)的土地出让金后取得了这片土地70年的使用年限。1994年到1996年之间,蜀海公司将该宗土地抵押给工行四川省分行总府支行,共欠银行xx及利息4382万元。在随后处理银行不良xx的过程中,这笔债权也移交给了华融资产管理公司成都办事处。

      2003年,华融将蜀海起诉至成都中院,在成都中院的主持下,香水湾309亩土地使用权委托给海南亚奥国际拍卖公司进行拍卖。这年6月10日,弘海以463.5万元的价格成功拍得这片土地。

      与陵水一墙之隔的三亚海棠湾地区由于李嘉诚的巨额投资,近年来土地炙手可热。据本报记者了解,近年来陵水旅游用地的价格已经达到15-20万元/亩。

      "不管之前的土地闲置了多少年都与我们无关,我们是通过法院的拍卖程序合法买到的的土地,确实是真心想开发的。"何厚煌说,弘海公司的在三亚的银行账户上常年有二三千万的存款一直没动,随时准备开发。根据何厚煌的设想,整个香水湾地区缺乏足够的娱乐项目,弘海309亩土地最初是计划建造一座4星级的"陵水香水湾辰光酒店"。此外,在临海的一面还要建设一座码头,用作休闲钓鱼,山上还可以开辟出一条通道,"给小孩玩山地滑车"。弘海还预留了表演舞蹈的场地。

      历经曲折,弘海在2004年的7月1日才得到土地的使用权证书,此时距离拍卖结束已经过去整整一年。何厚煌介绍说,在得到使用权证之前,弘海就向陵水县政府提交了<香水湾海滨度假区(B)规划建议报告书>,并于同年签署<规划设计协议书>,委托海口市城市规划设计院设计详细规划。

      根据2004年弘海与陵水县建设与国土环境资源局签订的<国有土地使用权出让合同>及其<补充协议书>的约定,弘海应该在县政府编制完成香水湾B区详细规划之日起一年内对土地进行开发利用,逾期未动工县政府将收回弘海土地使用权。据本报记者了解,<陵水县香水湾B区控制性详细规划>已于2005年8月29日经海南省城乡规划委员会审查通过,并经县政府批准实施。

      "香水湾的其他公司都动工了,就弘海还没有动。"陵水国土环境资源局副局长符史锦在2007年9月份说。11月5日,弘海309亩土地南面的工地已经有完整的建筑框架出现,工人们不时在工地进出。立在工地的标幅显示,这是由海南永泰金缔公司开发的大型度假别墅项目。

      但是,弘海提供的资料显示,弘海在2004年的11月份与工程队签订了修建围墙的建筑合同。何厚煌说,但是就在设计人员进场勘查的时候,一个意想不到的发现,直接导致施工的停顿,并延宕至今。

      虾苗场纠纷

      何厚煌没有想到,自己购买的土地上存在一个经营多年的虾苗场。

      这个名为红珊瑚的虾苗场位于山脚,占地30亩。按何厚煌的话来说,虾苗场的位置是309亩土地中"真正适合开发的部分"。"这个虾苗场的存在严重影响我们对这块土地的整体规划和开发,我们的实地勘探测量施工都受到阻挠,只好退出。"

      尽管弘海屡次要求虾苗场搬迁,但是对方不为所动。2004年12月1日弘海公司将土地被侵占事实书面告知陵水县政府,要求延期动工建设,同时于2005年1月11日依法向陵水县人民法院对红珊瑚虾苗场提起民事诉讼。2005年,虾苗场向海南省人民政府提起行政复议,请求撤销陵水县政府颁发给弘海的土地使用权证。

      虾苗场提交法院的诉讼材料显示,虾苗场法定代表人陈业金在2001年3月份与陵水县光坡镇坡尾村委会签订<土地联营合同书>,承包30亩土地作为渔业养殖用地,承包期限为30年。坡尾村党支部书记王江湖回忆说,虾苗场最初承包的土地是15亩,"当时是光坡镇政府搞的"。

      诉讼材料披露,虾苗场的成立得到了当时政府的重视,县四套班子、县招商、国土、林业等部门亲临现场指导工作。"被申请人(陵水县政府)在申请人(虾苗场)不知情的情况下,将包括申请人使用的30亩土地在内的土地出让给弘海公司,侵犯申请人的合法权益,其颁证是错误的。"

      事实上,在2001年的1月11日,成都市中院已经向陵水县政府发出<民事裁定书>,查封309亩土地。仅仅在两个月后,虾苗场就签订了<土地联营合同>。

      弘海代理律师孙寿文说,309亩土地早在1993年就已经成为国有土地,为什么虾苗场还能取得集体土地承包权?而且在法院已经查封的情况下,土地的一切流转和处置应该都已经被冻结。"弘海公司之所以至今无法动工开发,责任在于陵水县政府,将他人土地违法对外招商、发包。"

      陵水县国土局官员拒绝就此接受采访。

      海南省人民政府2005年11月29日对红珊瑚虾苗场的行政复议作出回复,维持了陵水县政府向弘海颁发土地使用权证的行为。

      但是弘海与虾苗场的沟通始终没有实质性进展。在此期间,陵水县政府也多次予以协调。孙寿文介绍说,在此过程中县政府{zx0}提出的解决方案是给虾苗场更换土地,后来有国土局负责人表示可以"虾苗场污染环境"为由进行处理。

      然而,这些提议并没有换来切实的行动。2007年9月27日,虾苗场的大门内有几个年轻人在走动。他们表示虾苗场的经营"一切正常"。

      弘海与陵水县政府签订的<土地使用权出让合同>33条规定了政府可以无偿收回土地使用权的情形,但"因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前提工作造成动工开发延迟的除外"。孙寿文说,虾苗场的存在是由政府部门的行为造成的,根据这个条款,政府也不应收回土地。

      中国建设管理与房地产研究中心咨询主任、北京才良律师事务所主任王才亮分析认为,完整的土地产权包括占有、使用、收益、处分四个环节,其中占有是前提。在这个案子中,弘海始终没有"占有"过土地,陵水县政府并没有赋予弘海完整的土地产权。"你都没给它,怎么就收回了?"而且如果从法律文字上理解,虾苗场的存在本身意味着土地并没有被"闲置"。

      收费纠纷

      除了虾苗场之争,弘海与陵水县政府还就开发过程中的各种费用问题各执一词。

      弘海公司提供的针对116号文的起诉状声称,弘海公司在缴纳了463.5万元的土地出让金后,陵水县政府继续将各种费用强加于弘海,包括开发保证金100万元,垫付土地规划费90万元,额外再重复收取的土地青苗补偿费。数额{zd0}的是,根据要求,弘海还将承担每亩8万元、总额2472万元的开发区基础设施配套费。

      何厚煌说,当初竞拍土地的时候,本以为463.5万元是全部的费用,从未料想还要付出额外的巨额开支。"而且与土地出让金相比,这些费用简直是天文数字。""而且,市政建设是政府的公共财政应该承担的义务,凭什么要由企业承担?"

      双方最初的交涉在尚属客气的氛围中进行。2005年7月18日,弘海公司向陵水县政府发了一个言词激烈的异议函,将拿地过程中的xx问题、虾苗场问题、收费混乱问题一次性向陵水县政府表达自己的不满。这是一个转折点,从此双方的交涉一直处于剑拔弩张的状态。

      在陵水县国土环境资源局于2006年4月12日给弘海的复函中,对弘海的不满一一做了解答。国土局对于征收市政建设费用的解释是,依据弘海签订的<土地出让合同>附件第五条:"今后香水湾旅游度假区的基础设施进行建设投入费用,受让人必须按土地面积分摊。"

      至于弘海要求政府退还其垫付的90万元香水湾B区规划设计费问题,国土局的解释是,<香水湾B区控制性详细规划>的编制经费共计300万元,都是由景区内各家用地单位垫付,其中海南旅游总公司和万福事业发展公司分别垫付105万元,而且这部分费用将计入今后香水湾景区基础设施建设所投入费用,由各限期开发企业按建筑面积和用地面积进行分摊。

      国土局的复函还指出,如果弘海执意要求退还90万元垫付款,那么可以正式专项报告的形式报请县政府要求退还,县政府同意归还90万元的同时,"将按你公司与原县建设与国土环境资源局签订的<国有土地使用权出让合同附件>的约定,依法无偿收回该宗土地使用权。"

      争议"出让合同"

      何厚煌坦承,出让合同中关于"按土地面积分摊开发费用"的条款,也导致了弘海今日的处境。

      弘海在2003年参与法院拍卖,取得309亩土地使用权。孙寿文说,从法律关系上看,弘海是从蜀海公司转让取得了309亩土地,应该与土地原所有者签订<转让合同>,而非与政府重新签订<出让合同>。"土地在1993年就成了国有土地,出让给蜀海,政府怎么能够再出让一次?"

      王才亮以代理土地纠纷的案子而闻名。他表示,如果企业通过法院拍卖的方式购买的土地,地方政府不能强迫再次签订土地出让合同,没有任何法律依据。然而,王才亮发现这样的做法在一些地方具有普遍性。"很多国土系统的官员认为土地只有出让和划拨两种方式,而忽略了转让这种重要的形式,而且再次签订出让合同本身隐含着扩张行政权力的冲动。"

      根据<陵水黎族自治县人民政府关于海南蜀海企业发展公司位于香水湾B区309亩闲置建设用地变更确权给海南弘海旅游有限公司限期开发的决定>(下称57号文)披露的信息,陵水县政府曾考虑向当时的债权银行工行四川省分行总府支行核发换地权益书,继而收回309亩国有土地使用权。"但由于多种原因,造成核发换地权益书事宜无法办理。"

      海南省一位从事房地产法律业务的律师介绍说,<海南经济特区换地权益书管理办法>的出台主要是为了解决海南历史上存在的大量闲置土地问题。"企业拿到换地权益书,将土地交回政府,而根据换地权益书,政府将另行安排其他土地作为补偿。"据其介绍,海南至今仍有大量换地权益书在市场上交易。

      "不管什么原因,当时县政府没有向总府支行核发换地权益书,说明政府没有将土地收回,否则后来法院也不会组织拍卖。"孙寿文说。

      在拍卖结束后,弘海迟迟无法办理土地产权过户手续,为此,成都市中院在2003年的6月16日、9月10日、9月22日连续三次下发裁定,要求陵水县政府为弘海办理土地使用权过户手续。

      2004年6月4日,陵水县政府下发57号文,主要内容一是同意将309亩土地使用权变更确权为弘海所有,但是必须在1年内限期开发,二是弘海必须与陵水国土局补签<国有土地使用权出让合同>,三是弘海必须垫付90万元的规划经费,四是弘海必须分摊景区的基础设施建设费用。

      弘海在2004年6月25日签订<土地出让合同>,合同规定弘海土地使用权期限为40年。而在弘海2003年参与竞拍时,土地余下的使用权期限为60年。

      "我们是一家香港公司,对这个区别当时不太清楚,所以就签了。"何厚煌说。

      "尤其是分摊基础设施费用的条款,将来谁知道会不会是个无底洞呢?"何厚煌至今耿耿于怀。