城市公用事业改革面临路径选择 特许经营专家徐宗威:"放开经营权是关键"

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 中国的城市公用事业改革正面对岔路口。

          "'政府是投资主体,但可以不是经营主体',这是关于城市公用事业改革一个整体的观点,不可割裂来看。"10月17日,特许经营专家,建设部政策法规司副司长徐宗威对本报记者说。

          徐宗威的这番表态,源自人们对中国城市公用事业改革路径讨论的升温。而在徐宗威看来,在公用事业产权国有的情况下,把经营权通过竞争的形式交给社会经营者,这才是"问题的关键"。

          "卖光式改革"问题之争

          从2002年起,以提高效率更好为公众提供公共服务为目标,以引入市场机制为主要内容,中国的城市公用事业改革全面启动。与之相伴,各地城市公用事业产权多元化改革风潮迭起。

          而今,当人们反思这场正在进行中的改革时忽然发现,这似乎更像是一场"卖光式运动":城市公用事业的产权正迅速易主。

          改革是否等同于产权转让?徐宗威提出,城市公用事业改革要力避将其等同"产权转让"的倾向,并认为,"政府应当是城市公用事业的投资主体,但可以不是经营主体"。

          "一般来讲,具有公用性的东西产权如果归个人私有,是会存在一些问题的。"中国人民大学制度分析与公共政策研究中心主任毛寿龙对本报记者说。

          他打了个比方:"如果把道路转变为个人所有,假定他要利用财产权的{jd1}性,不让你走,你就没有办法;反过来讲,如果一个人拥有一条道路,必须要开放让别人走,那么拥有这条道路又有什么意思呢?"

          有学者认为,公共事业"卖光式改革"所陷入的{zd0}误区就在于,这将导致从传统行政保护下的国企垄断走向另一种形式的垄断——市场垄断。

          这种观点认为,民营企业在"专营承包"等形式下,实际上获得了该公共服务领域的xx支配权,因此摇身一变,成为享受垄断红利的专断者,复制了以往国企的老毛病(效率低下、动辄涨价、挟垄断以令民众),甚至更变本加厉,出于自利目的阻挠公共服务领域的深化改革。

          "放开经营权是关键"

          然而,反对的声音同样存在。一种比较强烈的担心是,这是否意味着"要把放出去的权力收回来,再坐享垄断之利"?

          有观点指出,我国公用事业领域所面临的问题已经十分严重。一方面是公用事业单位浪费严重,成本居高不下,自身通过挖潜提高收入的动力不足,使政府不堪重负。另一方面,公共事业单位通过各种方式提高工资、奖金和福利待遇,由此导致成本提高,经营难以为继,不断通过涨价向公众转嫁成本。

          "由于公用事业领域基本上处于垄断状态,相关企业没有竞争压力,他们给公众提供的公共服务价高质劣,导致公众越来越难以忍受,改革已经到了非进行不可的地步。"有学者指出。

          而在徐宗威看来,在公用事业产权国有的情况下,把经营权通过竞争的形式交给社会经营者,这才是"问题的关键"。他解释说,这里的"社会经营者",可以是专业公司、经营公司、民营企业,也可以是国企、中外合作企业,甚至是个人。

          徐宗威指出,城市公用事业的自然垄断性,并不是因为政府投资造成的,也不会应为私人投资,城市公用事业的垄断性就会消失,城市公用事业的这一基本属性不会因为产权的变化而发生改变。

          他认为,城市公用事业的投资主体自然应该是政府,而这并不排斥社会资本的进入和参与。"只是社会资本的投入不拥有产权,而是通过政府与投资者商定的合理回报,逐步收回投资和利润,来保证其应得的投资利益。"

          在他看来,虽然城市公用事业不能改变其自然垄断的性质,但通过经营层面的改革,政府和社会公众可以获得更多的好处。

          一方面是扩大了选择经营者的空间,可以选择更优秀的经营者;另一方面,是实现了在经营层面上灵活高效的企业运作机制的建立,调动企业员工积极性,充分发挥市场机制作用来切实提高公用事业产品数量和服务质量。

          与此同时,还可以更好地实现公用事业在时段上、工段上和区域上的经营竞争。

          徐宗威认为,推进经营层面的改革,可以把现在30年或50年的转让经营期限大大缩短到5年或10年,这样更有利于形成竞争的局面。而公用事业项目在不同区域和不同工作层面、不同工作阶段都可以通过经营权转让和竞争,来提高效率和服务质量。