——对内蒙古、黑龙江两省区沿边开放情况的调研及启示

    2007年国发32号文件明确提出，新疆具有向西开放的地缘优势，是中国向西开放的重要门户，要实施面向中亚的扩大对外开放战略。党的“十七大”报告明确提出，要“提升沿边开放”。加快提升沿边开放水平，是新时期进一步提升我国开放型经济水平的重要突破口。无论从国家战略要求，还是从新疆实际需要出发，进一步扩大向西开放都将是我国和新疆“十二五”及未来相当长时期内的一项重要任务和战略选择。加快提升新疆向西开放水平，是加快提升我国沿边开放水平的重要组成部分，是推进实现我国区域协调发展的必然要求。

    为深入研究探讨新形势下新疆向西开放的战略定位、发展模式、实施空间，了解把握“十二五”时期我国对外开放特别是沿边开放战略取向和政策走向，以及面临的国内外环境，尤其是中亚等周边国家发展走趋；学习借鉴国内相关省区提升沿边开放的做法和成功经验，进一步解放思想，创新理念，加快推进新疆向西开放相关规划研究编制工作，由自治区发展改革委经济研究院投资研究所牵头组成调研组，于2009年7月13～15日赴北京拜访知名专家学者，就规划研究编制大纲征求意见；同时，调研组于7月16～28日赴内蒙古、黑龙江两省区，就两地沿边开放情况进行实地调研。

    一、内蒙古、黑龙江沿边开放情况及发展特点

    （一）基本情况

    1.内蒙古情况

    内蒙古位于中国北部，总面积118.3万平方公里，约占全国总面积的1/8，与俄罗斯、蒙古国相邻，边境线4221公里，已开放边境口岸18个（对蒙11个、对俄7个），其中陆路口岸12个（公路口岸10个、铁路口岸2个）、水运口岸4个、航空口岸2个，已形成铁路、公路、水运和航空多种运输方式并存的对外开放口岸格局。xx的满洲里和二连浩特口岸是全区进出口过货量{zd0}的两个陆路口岸，也是全国沿边省区铁路过货量{dy}和第四的大陆路口岸，两口岸占全区口岸总过货量的92%（满洲里占64%、二连浩特占28%），两条欧亚铁路分别由此经过进入俄罗斯与蒙古国。内蒙古提出“把内蒙古建设成为我国向北开放的前沿阵地”的战略目标。

    近年来，内蒙古紧紧依托资源、地缘优势，加快资源优势转化，积极实施沿边开放战略，经济发展速度一直处于西部省区乃至全国前列。2008年，全区实现生产总值7761.8亿元，增长17.2%，增速位居西部确12省区xx；外贸进出口总额89.33亿美元，增长15.4%，其中进口总额53.54亿美元、占59.9%；实际利用外商直接投资26.51亿美元；签订国外工程承包、劳务合作及境外投资协议合同金额1.82亿美元。目前形成了出口以轻纺、农副产品、建材和机电产品为主，进口以原木、原油、化肥、铁矿砂及其精矿等资源、化工初级产品为主的进出口贸易格局。形成了以边境贸易和一般贸易为主，加工贸易不断发展，多种贸易并存发展的格局。

    2.黑龙江省情况

    黑龙江省地处东北亚中心腹地、中国大陆东北端，与俄罗斯边境线长达3038公里，拥有国家一类口岸25个，是全国对外开放口岸最多的沿边省份之一，也是对俄口岸通道最为密集的地区。其中陆路口岸6个（公路口岸4个、铁路口岸2个）、水运口岸15个、航空口岸4个。百年口岸绥芬河口岸（包括铁路口岸和公路口岸），绥芬河铁路口岸是黑龙江省{wy}对俄边境铁路口岸，也是我国对俄经贸重要口岸之一，口岸进出口货运量约占全省口岸进出口货运量的80%。黑河水运口岸隔江与俄罗斯阿穆尔州首府布拉戈维申斯克口岸相对，是中俄边境水运口岸运输距离最近、城市规格{zg}、通过能力最强的对应口岸。近年来，黑龙江省坚持南联北开，全方位对外开放，提出“建设全国提升沿边开放的先行区”战略目标，大力推进沿边开放带建设，着力推进 “东北亚经济贸易开发区”、“哈牡绥东对俄加工区”规划建设。

    黑龙江省近年来借助国家振兴东北老工业基地政策的大力推动，充分发挥雄厚的工业、农业产业基础，以及沿边、沿江地缘优势，大力发展外向型经济，国民经济始终保持平稳较快发展。2008年，全省实现地区生产总值8310亿元，增长11.8%，连续5年保持11%以上增幅；外贸进出口总额229亿美元，增长32.4%；实际利用外资25.5亿美元，增长22%，实际利用省外资金617.7亿元，增长42%；新增对俄投资项目45个，投资额3.52亿美元。其中对俄进出口占到全省外贸进出口的半壁江山。目前形成了出口以轻纺产品、农副产品和机电产品为主，进口以资源产品、化工产品等初级产品为主的进出口贸易格局。形成了以边境小额贸易为主，一般贸易和民间贸易为辅，加工贸易正在兴起，多种贸易并存、共同发展的格局。

    （二）发展特点

    1.对俄贸易占据主导，边境小额贸易占有重要地位

    两省区与俄罗斯均有较长的边境线，对俄贸易均占据主导地位。2008年，内蒙古对俄贸易额占全区外贸进出口总额的35.4%，在全区口岸进出境货运量中对俄占到了68.9%。黑龙江省对俄贸易占全省进出口总额的48.3%，占全国对俄贸易总额的近1/5。其中绥芬河、东宁、黑河、同江四大重点口岸进出口额占全省对俄进出口总额的73.8%，成为支撑全省对俄贸易增长的口岸支撑群体。全省对俄出口商品达到2606种，自俄进口商品256种。全省从俄进口占对俄进出口贸易额的约85%。

    边境小额贸易占有重要地位。2008年，内蒙古边境小额贸易进出口额34.99亿美元（其中满洲里市边境小额贸易进出口额24.5亿美元、占全区边贸总额的70%），占全区外贸进出口总额的39.2%，其中进口占全区外贸进口总额的60%；一般贸易占全区外贸总额的54.5%。黑龙江对俄边境小额贸易进出口额55.7亿美元，占全省外贸进出口总额的24.2%。

    2.资源性和轻工产品占据进出口主导地位，进口资源加工初具规模

    内蒙古目前已形成出口以轻纺、农副产品、建材和机电产品为主，进口以原木、原油、化肥等资源、化工初级产品为主的进出口贸易格局。出口商品中本地产品仅占20%。边贸前xx进口商品总额30.88亿美元，主要为原木、原油、化肥、有机化学品、炼焦煤、润滑油、铁锌矿砂及其精矿等资源性商品。黑龙江省目前也已形成出口以轻纺产品、农副产品和机电产品为主，进口以原木、化肥、原油、纸浆、合成橡胶、钢材等资源产品、化工产品等初级产品为主的进出口贸易格局。出口商品中本地产品约占30%左右。

    两省区都高度重视进口资源深加工。内蒙古围绕周边国家资源，充分利用运输通道优势，大力推进进口木材、有色金属、煤炭等深加工，满洲里和二连浩特两大口岸城市确立为我国重要的进口资源加工示范基地，目前木材加工产业已初具规模，形成了一定的聚集效应。同时，加快建设甘其毛都、珠恩嘎达布其和策克口岸进口煤炭、有色金属等资源加工区。黑龙江省在黑河、绥芬河等口岸城市建立了以木材加工为主的进口资源加工区，目前绥芬河口岸年进口原木逾700万立方米，是我国{zd0}的口岸木材集散地。

    3.重视出口加工基地建设，加工贸易正在兴起

    两省区都高度重视出口加工基地建设。黑龙江省将加工基地建设列为“八大经济区”战略中，将对俄出口作为加工基地建设的主要方向，重点发展以对俄出口为主的轻纺产业、建材及装饰产业、家电及信息产业、机电产业和原材料产业。目前全省共建设各类对俄出口加工基地96个。其中，对俄出口加工园区12个，规模以上农产品出口加工基地50个，对俄出口加工基地34个。内蒙古于2002年建立了呼和浩特出口加工区，2008年进出口总额达到2.12亿美元，其中出口占56.3%。在满洲里建立了边境经济合作区、国家大型煤炭能源基地—所赉诺尔区和自治区级东湖创汇农业区，以及以进出口加工为主的产业园区。

    目前两省区加工贸易规模均尚小，但都在积极推进。2008年，内蒙古加工贸易进出口额2.95亿美元，占外贸进出口总额的3.3%，主要涉及纺织品、农产品、新材料及电子元器件、木材、金属冶炼加工等传统产业。为此，内蒙古于2008年出台了承接加工贸易转移的实施意见，划定了七大重点区域，重点支持有色金属冶炼加工、装备制造、建材、稀土加工、电子制造等六大领域承接产业转移，加快出口商品加工基地建设，促进加工贸易产业集群形成，并且将包头列为{gjj}承接产业转移示范区。同时加快发展保税物流、无水港口岸等物流服务基地建设，为产业和贸易发展提供支撑和保障。

    4.加大境外投资，积极参与周边国家能源资源开发与科技合作

    两省区在推进实施沿边开放战略，努力扩大对外贸易的同时，不断加大境外投资，鼓励优势企业走出去积极参与周边国家能源资源开发与合作。2008年，内蒙古境外投资合同金额1.82亿美元，黑龙江省新增对俄投资项目45个、投资额3.52亿美元。黑龙江省对俄能源资源利用及科技合作取得显著成效，已在俄获得森林采伐权1200万公顷，木材蓄积量13.2亿立方米，相当于再造一个黑龙江林区；已获19个矿产资源开发权，有13个取得独立矿权，合资合作6个，已投资1.2亿美元，矿种包括铅、锌、锰、铁、铜、金、煤等；黑河跨境国际电力合作取得重大突破；已架设三条输电线路，累计购电44.4亿度，利用俄罗斯廉价丰富的电力资源，初步建成积聚高耗能产业的黑河新兴基础原材料加工区。在对俄科技合作方面，建立了“一园、两城、十三个中心”的科技合作载体，累计引进俄罗斯科技成果300项，已进入产业化阶段项目近60项，累计实现产值16.4亿元，累计引进俄罗斯专家927人次。

    5.口岸城市建设特色突出，口岸经济迅速发展

    近年来，两省区不断加大口岸基础设施和服务设施建设，口岸建设同口岸城市发展紧密结合，口岸利用状况和开放效益显著提高，口岸客货运量呈大幅增长态势。2008年，内蒙古全区口岸出入境货运量达到3400万吨，黑龙江省口岸出入境货运量2007年就突破了千万吨大关。其中满洲里、黑河、绥芬河等口岸紧紧依托城市，通过互市贸易区、边境经济合作区、进口资源加工区、城市基础设施的建设发展，进一步增强了口岸功能，促进了口岸经济发展，并极大地带动了城市商贸流通、旅游业、物流业发展，城市规模不断扩大，聚集辐射功能日益增强。特别是满洲里作为中国年过货量{zd0}的公、铁、空立体化国际口岸，近年来在口岸通关能力建设、城市基础设施建设、进口资源加工区建设等方面进展迅速，2008年外贸进出口额达到26.48亿美元，占全区外贸进出口总额的30%；依托独具特色的口岸城市资源，带动旅游业蓬勃发展，2008年全市旅游总人数达到470万人次，实现旅游总收入30亿元。绥芬河市通过大力发展口岸经济，综合经济实力已位居黑龙江省各县（市）xx。

    目前，内蒙古和黑龙江都已实现对俄旅游落地签证，两省区充分发挥口岸优势，积极发展跨境旅游，极大地促进了口岸经济发展。

    二、经验及启示

    （一）以“走出去”带动“引进来”，不断创新“走出去”战略模式

    “走出去”、“引进来”是我国及各地扩大对外开放的重要战略措施。两省区积极鼓励企业走出去参与周边国家资源合作开发和产业建设发展，为确保能源、矿产、木材等资源性产品进口打下了良好基础。在调研两省区部分进口木材加工企业时发现，境内加工企业大多只负责加工，原料进口及产品销售主要由在俄企业负责，在俄企业主要是国内走出去企业和在俄日资等外企，产品部分返销俄罗斯、部分销售国内市场、部分出口其他国家。这样既实现了产销良好衔接，也促进了内外市场的良好对接。

    积极创新“走出去”战略模式，加快推进境外农业资源开发及境外合作区、境外园区等的建设。黑龙江省积极鼓励农垦系统和合作化组织为主体的企业独资或合资兴建、承包、租赁农场，参与境外农业开发区建设，按照农业产业化要求，建设境外农畜产品种养基地、精深加工基地、营销网络和农业技术研发示范中心等，促进现代农业国际化经营；采取股份合作、风险投资等多种方式，建设境外合作经贸区，搭建对俄投资合作平台，为国内企业进得去、留得下、能发展、能盈利创造条件，为开展境外产品加工或境内加工、境外组装提供载体；积极尝试建设境外园区，目前正在建设的俄罗斯乌苏里斯克康吉经济贸易合作区，是国家商务部批准的八家境外经贸合作园区之一，项目由中国康奈集团和吉信集团共同实施，建成后将形成皮鞋2000万双、服装1000万件、家具60万套的生产规模，提供就业岗位6000个，其中为俄方提供1200个，预计带动俄方进出口贸易额45亿美元、国内26亿美元。目前合作区已完成投资5.61亿人民币，入区8家企业已建成投产。园区的建设，为中国企业“走出去”占领国外市场，减少贸易壁垒，形成互利共赢的发展格局，探索出了一条切实可行的路子。

    由此，一方面，我区应加快走出去步伐，鼓励和带动区内及国内有实力的大企业大集团到周边国家投资、开发、建设，努力开拓国际市场，促进能源资源及其加工品进口，确保我国能源资源安全。另一方面，应积极探索推进建立哈萨克斯坦境外合作加工园区，创新出口加工模式，带动国内企业进入中亚市场，扩大中国产品市场占有率，为所在国创造税收、增加就业、带动产业发展，以形成互利共赢、相对稳定的经贸合作关系。

    （二）着力搭建沿边开放及边境合作交流平台，积极推进建立保税区

    边境互市贸易区是促进边境贸易发展的重要支撑载体，国家批准设立边境经济合作区也是为了更好地推进沿边开放，促进边境地区产业和边贸发展。两省区重点口岸城市的边民互市贸易区建设均具一定规模，并不断加大投入建设力度。如黑龙江的绥芬河、东宁互市贸易区已分别投入资金10亿元和6.5亿元，黑河市将互市贸易区扩展到整个市区，边民互市贸易区对促进边贸出口增长起着积极作用。满洲里、绥芬河等边境经济合作区在承接产业转移方面发挥了重要作用，成为产业发展、出口加工、贸易发展、经济合作、科技进步的集聚区，成为提升沿边开放的重要平台。

    另外，两省区都非常重视保税区申报工作。黑龙江绥芬河市综合保税区已于2009年6月经国务院批准设立，正在加紧规划建设。内蒙古满洲里市也在积极申报满洲里综合保税区，同时，力图探索设立跨境经济合作区。

    由此，{dy}，我区应充分发挥霍尔果斯等7个边民互市贸易点的作用，扩大规模，提升功能；同时，创造条件，增设塔什库尔干、伊尔克什坦等边民互市贸易点。第二，要着力抓好塔城市、博乐市、伊宁市边境经济合作区建设发展，做强做大，增强功能；要加快推进喀什市边境经济合作区建设发展，尽早发挥作用。第三，要充分利用上合组织平台，建立新疆与周边国家、沿边地州与毗邻州区间的多层次定期经贸科技合作会晤机制，积极开展民间科技文化交流，增进彼此合作的认同感。第四，应积极争取设立乌鲁木齐综合保税区，阿拉山口、霍尔果斯、喀什市保税物流中心建设，充分利用国家保税优惠政策，推动进出口商品加工基地建设，带动新疆外向型经济发展。

    （三）注重发展口岸城市，稳定边境贸易发展

    口岸城市是口岸经济发展的重要依托。两省区口岸经济发展迅速，主要得益于口岸城市的发展。如满洲里、绥芬河、黑河等xx口岸，其背后均有相当规模的城市作依托，口岸建设融入城市发展之中，城市发展助推口岸发展及其作用发挥。目前我区15个陆路口岸都还没有形成口岸城市，这也影响了口岸经济发展和沿边开放水平的提高。为此，应考虑先行在基础条件较好、具备一定产业聚集功能的霍尔果斯口岸设市，依靠城市建设与发展，聚集人气，提升口岸产业承载能力，建立进出口资源和产品加工基地，推动边境贸易、旅游购物、商贸物流业及现代服务业发展，通过口岸城市的辐射带动作用，促进形成沿边经济开发开放带。

    目前，边境贸易在两省区和我区贸易发展中都占有重要位置，稳定边境贸易发展始终是我区对外贸易发展的重要方面。这里还要做好各项配套服务，特别要深入改革金融服务，走出去设立金融分支机构、实现人民币跨境结算、引进中亚国家金融机构在我区设立分支机构等等，以促进贸易便利化，提升向西开放水平。

    （四）加快境外资源开发利用步伐，加大进口资源就地加工

    加快对境外资源的开发利用，不但可以缓解我国经济发展对资源产品的需求矛盾，特别是通过资源产品境内就地精深加工，对地方经济带动作用巨大。两省区都将对境外资源开发利用作为外向型经济发展的重点。目前，他们在木材、有色金属、煤炭等资源的境外开发利用方面都取得了积极成效。我区也有部分企业如塔城国际、紫金矿业、新旅股份等走出去积极参与中亚国家资源开发，但目前掌握的资源量都还很少，这一方面受制于周边国家政治环境的不稳定，另一方面受企业自身实力薄弱的影响。目前，我区走出去进行资源开发规模还不大，进口资源就地精深加工更少。

    为此，一方面，我区在带动国内有实力的大企业、大集团通过新疆这个平台进入中亚等周边国家进行资源开发的同时，应积极争取国家支持，加大进口资源在新疆就地加工比重，带动进口资源加工产业发展，这既是将新疆建成国家能源资源国际安全大通道的需要，也是形成利用国外资源加工基地和战略储备基地建设的需要。

    （五）建立承接加工贸易转移政策体系，推进出口加工基地建设

    出口加工基地建设是有效促进加工贸易发展的重要载体和途径。目前，两省区及我区的加工贸易都较薄弱，有近70～80%的出口商品为非本地加工产品。内蒙古为此出台了承接加工贸易转移的实施意见，黑龙江省将加工基地建设列为“八大经济区”战略重点推进，我区目前还没有出台有针对性的支持政策和办法，出口加工基地建设尚处起步阶段。为此，应尽快出台《自治区促进承接加工贸易转移的实施办法》，从产业布局、环境培育、组织领导、人员培训、配套服务体系建设等方面为承接加工贸易转移提供全方位政策支持。规划明确加工贸易转移优势承接地，争取将其列入国家加工贸易重点承接地目录，将乌鲁木齐出口加工区作为产业转移承接基地，打造产业转移示范区。促进加工贸易转移与招商引资相结合。组织多种形式的投资与贸易洽谈活动，为企业开拓国际市场、承接产业转移搭建交流合作平台。进而推进出口加工基地建设，促进出口加工产业发展，推动产业结构调整，推动地方工业发展，提高工业化水平。

    稿源： 《新疆经济研究》第5期 作者： 自治区发展改革委经济研究院调研组