一、问题的提出

近几年来，各地社区建设方兴未艾，形势喜人。但前进中一个突出的问题亦不容忽视：一方面是各级党委、政府对社区建设高度重视，加强领导，强力推进；另一方面是一些地方大量居民参与社区建设的积极性不高。归结起来，社区自治相对不足，社区建设出现 “上热下冷”或曰“一条腿长、一条腿短”的畸形现象。如何xx这一难题呢？

我们认为，研究xx这一难题有两条路可走：一是就自治研究自治；二是联系相关因素研究自治。我们采取的是后者。我们考虑到，社区自治与服务是社区建设的两大主题，其它一切工作都是这两大主题的拓展和延伸。其中，自治是社区建设的核心和灵魂，服务是社区建设的宗旨。二者之间既有区别，又有联系，并非孤立存在的。离开了自治，社区居委会就会改变性质，成了无源之水；离开了服务，社区居委会就会失去基点，成为无本之木。因此，我们确定联系社区服务来研究和解决社区自治相对不足的问题。

我们看到，在社区建设的具体实践中，对于社区自治与服务两者之间的紧密关系，有的社区居委会干部摆放得不是很好，总是埋头于具体事务性工作而很少把两者联系起来看。他们往往自觉或不自觉地把这两大主题分开对待，抓社区服务，单一为服务而服务；抓社区居民自治，单纯为民主而民主。其结果往往是居民的服务需求、政治诉求等愿望得不到充分满足，群众中蕴含的社区建设积极性没有得到充分的调动和激发，久而久之，居民主体的参与热情难免受到挫伤。

由此，我们产生了社区“服务与自治一体化”的想法，即：围绕服务开展自治，通过自治落实服务。具体地说就是，社区居委会在组织开展社区服务的过程中，要了解掌握居民群众的利益需求，通过发动居民广泛参与和民主决策，确定为居民服务的项目和内容，并对服务的质量、时效、满意度实行有效的监督和评价；在发动社区居民参加民主自治实践的过程中，要紧紧围绕为居民服务的内容展开，通过平等参与、积极对话、民主协商，切实解决居民群众的服务需求。社区“服务与自治一体化”的目的、意义即在于将二者有机结合起来，达到“你中有我，我中有你”，虚实结合，相得益彰的效果。

从社区的自治与服务两大主题之间的内在逻辑关系上，我们可以清晰地看到二者之间在xx上存在着契合和相通之处，从本质上可以说是同源的。自治离不开服务，服务寓于自治之中。离开了服务，自治就没有了宗旨，就会失去利益的依托；抛弃了自治，服务就会失去生机和活力，就没有了约束和监督。由此可见，自治与服务的一体化在理论上具有合理性，在实践上具有可行性。

            二、理论模型的建构

社区“服务与自治一体化”的研究模型为起点——过程——终点（起点），呈现循环往复的螺旋式上升结构。

1、起点。该模型结构起始于社区居民的需求。首先，作为自治组织的社区居委会应当了解和掌握本社区居民的需求，从需求入手，展开社区“服务与自治一体化”的进程。亦即：居民眼前亟需社区、服务组织、公共服务部门，直至政府提供什么服务。可在设计标准样本的基础上，进行全面的居民基本需求调查。如采取问卷调查、电话征询、入户访谈等方法均可。然后进行整理汇总，揭示出居民相对集中的需求问题。根据不同需求家庭（人数）的多少，按照降幂排列列出居民需求统计表。

2、过程。围绕通过调查确定的居民需求，社区居委会可组织社区居民代表或社区成员代表民主讨论，分析研究调查结果，确定本社区当前应带领群众一道解决的问题。接着就是围绕反映和解决居民需求发扬民主，开展自治。通过居民议事确定本社区居民当前最关心、最需要解决的问题后，居委会起码要抓紧做三件事：提请政府支持和帮助；提请公共服务部门和服务组织介入；组织居民论坛，发动群众制定行动方案。相信政府和有关服务部门会对调查结果高度重视的，也相信居民群众会一扫往日沉闷，积极建言献策，踊跃参与到自治和服务的实践中来。

3、终点（起点）。社区居委会要将政府的态度、有关部门的行动、问题解决的程度以及本社区开展有关工作的情况及时向居民代表大会作报告，广泛听取群众意见，确定下步工作方案。然后继续去“反映”、去“争取”、去组织大家一道为实现社区的共同目标而努力，直至居民最关心、最迫切的需求得到解决，再开始下一个“周期”。

上述过程是一个围绕居民需求开展自治活动的一般模型，实践中遇到的情况会复杂得多。我们需要掌握的是围绕基本目标——满足需求的服务，按照居委会组织法的要求开展自治活动。随着社区功能的不断完备和社会化服务的日趋成熟，居民需求的相对一致和趋同现象将减少，社区居委会将面对更多的多元化、个性化需求。但无论情况如何变化，居民需求仍然是服务的起点，亦是组织居民参与、开展民主建设的起点；服务与自治“携手并进，一路前行”，过程——终点（起点）——过程……循环往复，以至无穷，由此演绎出社区服务水平与社区自治水平互相融合的螺旋式上升。

               三、初步的具体试验

社区的服务与自治是社区建设的宗旨和灵魂，如何将二者紧密结合起来而不是分而待之，不仅是一个理论研究问题，更是一个实践探索问题。

我们在长春市二道区进行了前期试验。虽然二道区是一个老城区，棚户面积大，困难居民多，文化素质低，但党委、政府对社区建设非常重视，近两年社区设施建设成效显著。具体试验步骤是：

{dy}步：了解、掌握社区居民需求。今年1月份，我们和二道区共同设计了《社区居民问卷调查》标准样本（已附后），组织发动社区干部、社区居民小组长、楼栋长、社区居民志愿者等500多人，在全区开展居民意愿调查活动，历时一个月，问卷调查8万余户，样本覆盖二道区约98%的居民，回收有效问卷74705份，回收率达到85%。经对问卷调查结果进行统计和分析，并将每个问题的调查结果的前三位进行降幂排列，具体如下：

同时，我们还指导该区在全区所有社区成立了民主议事会，请居民群众广泛提出需求。据统计，仅在安居、邻里、就业、绿化、巷道、网吧、未成年人教育等方面就提出上百项服务需求意见，这些意见与问卷调查结果xx一致，且更为具体鲜活。

以上数据统计的结果都集中反映出了居民群众的普遍需求和意愿，这就为社区居委会、街道办事处、政府各相关部门及有关行业服务部门开展社区服务和居民自治提供了重要的参考依据。

第三步：具体开展满足居民需求的服务活动。我们对各社区进行了有针对性的指导。如二道区东站十委社区内原多为平房、棚户，人居条件极差，群众生活多有不便，怨言四起，问卷调查集中反映出了这一问题。社区通过及时组织召开民主议事会进行民主商议，居委会出面协调市政府相关部门，将问题比较严重且有条件的区域纳入了安居工程，使262户居民住进新楼。此后，社区居委会又根据居民已全部缴纳煤气费，但煤气却迟迟不能开通的问题，专门在民主议事会上反复商议，并成立一个由社区干部和居民代表共同组成的调查组开展工作。经过两个多月的努力，找煤气公司，找安居工程开发建设单位，终于查明，原来居民所交煤气费被安居工程开发建设单位截留，只有一部分煤气费上缴到煤气公司。找到“症结”所在，调查组又协调相关部门，妥善解决了这一设关居民切身利益的难点问题，使解困回迁居民实现了安居乐业的心愿。社区在为满足居民需求解决难题的过程中，无形中就树立起社区的威信，增强了影响力和凝聚力；居民们也从中得到了民主自治的锻炼，参与社区活动的意识明显增强。东站十委社区副主任王玉莲坦言，围绕居民需求，运用民主的方式为民服务，我们尝到了甜头。现在发动居民在我们社区已经不再是难事。社区有什么活动，一呼百应，居民纷纷响应，都像主人一样参加社区工作。

社区“服务与自治一体化”的试验表明，在社区服务与自治一体推进、周而复始的螺旋式上升过程中，居民的意愿、愿望得到满足，居民的主体价值得到体现，真正实现了当家作主，居民群众的参与度前所未有。长期以来群众意见大、政府难以管好的各种问题，如垃圾倾倒、道路泥泞、马路市场、网吧管理、文化活动场所不足等一一迎刃而解。更重要的是让社区干部和居民群众受到一次系统的民主自治培训。社区居委会主任们普遍反映，“过去我们单纯就自治抓自治，居民不买我们的帐，我们抓起来没劲；这次是从居民最关心的切身利益入手抓自治，群众焕发了参与热情，我们也有了信心和激情。”

   （作者单位：长春市民政局）