统筹城乡发展下的土地综合整治模式及策略选择

陆守超¹  付光辉²

（1南京市地产发展中心 210008；2南京工业大学管理科学与工程学院 211816）

摘要：本文分析了土地综合整治与统筹城乡发展的关系，认为土地综合整治是统筹城乡发展的重要平台，提出了统筹城乡发展下土地综合整治原则。本文将统筹城乡发展下土地综合整治模式分为六类：现代农业发展型整治模式、生态环境治理型整治模式、基础设施改进型整治模式、适应城镇发展型整治模式、适应工矿发展型整治模式、协调人地关系型整治模式。结合土地整治模式，文章{zh1}提出了统筹城乡发展下土地综合整治的策略。

关键词：土地综合整治  统筹城乡发展  模式

土地综合整治的出发点和根本原则是统筹城乡发展，在区域城乡体系框架下，以全面促进城乡协调发展为前提和追求的目标。统筹城乡发展既包括大的区域布局，又包括基础的生产生活条件、生态景观环境等各方面的内容，在进行土地综合整治时必须综合考虑。必须坚持坚持因地制宜，立足现有基础，充分利用条件，采取多样化的适宜模式及富有成效的策略来进行土地综合整治。

统筹城乡发展下土地综合整治的模式

1、现代农业发展型整治模式。现代农业发展型整治模式是以完善农业生产条件，优化农业产业布局，为建设现代农业服务为目标的土地综合整治模式。其整治基本要求是，以提高农地综合经济效益为前提，为建设现代农业提供支撑。在平原区，加强基础设施配套、提高土地质量，建设高标准农田，确保区域粮经作物生产高产稳产；在丘陵山区，改善生产条件，发挥特色资源优势，发展特色农林产业，或发展小流域生态循环农业。此模式主要适用于土地条件较好、农业生产基础较好或有特色农业发展潜力的乡村。如位于平原、城郊的村庄以及具有独特农业资源的丘陵山区村庄。

2、生态环境治理型整治模式。以改善村庄和区域生态环境为主要目标，同时配套生产设施，提高农业生产效率的整治模式。其整治基本要求是，针对整治区内影响生态环境最显著的因素，采取综合措施，完善农田林网、护坡林草带，控制水土流失，治理退化土地，加深耕层，改良土壤，达到改善生态环境的同时，提高生产效益帮助农民脱贫致富的目的。此模式适用于植被覆盖率低、水土流失、土地退化等问题较重的丘陵山区和因工矿等原因造成土地污染、环境恶化区域的村庄。

3、基础设施改进型整治模式。以改善配套生产生活基础设施，拓展农村发展空间为主要目标的整治模式。其整治基本要求是，改善交通、水利等农业生产基础设施，提高农业机械化作业程度，减轻农民劳动强度，提高农业生产效率，解放农村生产力，促进农民向特色农业产业和三产业转移。此模式主要适用于地理区位偏、交通条件差、水利设施不配套，农业生产受到基础设施限制较重的乡村。

4、适应城镇发展型整治模式。以适应城镇发展对土地扩张的需要而对农村产生的胁迫，尽可能控制占用耕地为主要目标的整治模式。其整治基本要求是，适应统筹城乡发展过程中城镇发展趋势，整治低效利用土地，开发后备土地资源，复垦废弃土地，为失地农民提供就业机会、生活保障和发展空间，一方面为城镇建设提供条件，另一方面提高土地节约集约利用程度而减轻城镇扩张对农用地的胁迫。此模式主要适用于城郊村、城中村以及乡镇驻地村及其邻近村。

5、适应工矿发展型整治模式。以适应工矿企业发展对土地扩张、占压、污染而对农村产生的胁迫，尽可能控制占用、污染耕地为主要目标的整治模式。其整治基本要求是，适应统筹城乡发展过程中新型工业发展要求，整治低效利用土地，开发后备土地资源，复垦工矿废弃土地，治理污染土地，力求为工矿业发展提供合理用地并限制其不合理用地，另一方面提高土地节约集约利用程度而减轻工矿扩张对农用地的胁迫，为失地农民提供就业机会、生活保障和发展空间。此模式主要适用于位于工矿业发展较快，对农用地占用需求量大，土地受到占压、污染较严重区域的乡村。

6、协调人地关系型整治模式。以调整土地权属，改善土地关系，促进社会和谐为主要目标的土地综合整治模式。其整治基本要求是，调整错综复杂的土地权属关系，协调人地、人人矛盾，同时归并零散地块，促进规模生产。此模式主要适用于土地权属复杂、错乱、田块零散的乡村，由于城镇建设占用或工矿发展占用、占压、污染而需补充耕地的区域，以及人多地少、农民收入和生活水平偏低的区域。

统筹城乡发展下土地综合整治的策略

1、协调好村镇建设规划体系。以统筹城乡发展为总原则，加强城镇村体系规划，并与土地综合整治规划协调同步、统一进行，加强规划的引导和控制，确定城镇村的发展定位和模式，控制城镇村的规模，优化建设用地布局，减轻城镇建设对农用地占用的压力。

农村建设用地应与土地利用总体规划相结合，并积极鼓励公众参与，加强土地利用规划与村镇规划之间的有机联系，详细制订科学性、可操作性较强的农村居民点布局规划。制订的规划既要符合农村现代化的要求，又要结合农村实际，方便群众生产生活。引导和鼓励农民进行合建和共建多层或高层建筑，提高土地的容积率和利用率，集约用地。从而实现居民向中心村和小集镇集中、乡镇企业向工业园区集中、农田向规模经营集中的空间布局调整。

2、加大政策支持力度。现阶段我国在土地利用方面的法律、法规不完善，土地综合整治有关方面的政策、法律几乎空白。因此，要求尽快制订土地综合整治优惠政策，明晰土地产权调整及土地收益分配关系。将土地使用制度改革引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围。政府部门要加大监管力度，把握土地综合整治的实施动态，并及时做出土地综合整治的改进或调整决策。要有健全的法律法规，保障土地综合整治和新农村建设依法、有序开展，在保护农民权益的基础上促进农村社会经济的全面发展。

加大对规模生产的政策引导，加强对现代农业、生态农业、循环农业的扶持；发展农民合作组织，完善农村土地承包经营制度，促进农地流转、农民转移，为扩大规模经营，建设现代农业创造条件；加大对社会资金、农村集体、农民个人资金投资土地综合整治的引导力度，真正做到谁整治谁受益，引导全社会节约集约用地，为农村发展提供有效空间。

3、设立与整合土地整治资金。设立土地综合整治专项资金。由于农村基础设施和公共服务设施薄弱，新农村建设和农村居民点整理需要大量资金投入。现阶段各地均提出以土地综合整治为统筹城乡发展切入点，土地综合整治应以政府投入为主，整合耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、耕地占用税和土地出让金用于农业开发部分资金，设立土地综合整治专项资金。同时积极拓宽土地综合整治资金筹措的渠道，鼓励社会资金参与土地综合整治，从国家土地税收、集体经济组织以及农民个人等渠道筹集专项资金，建立土地综合整治收益、利益的共享、分配制度，建立土地综合整治资金保障制度。

现阶段要切实加强对涉及土地综合整治的各项资金的整合，通过整合资金来提高资金的使用效果：一方面，对现有土地开发整理、挂钩复垦项目等资金进行整合。耕地保护的根本目标是保持耕地数量不减少和质量不降低，土地整治项目应围绕这两个核心来统筹布局。通过编制规划，统筹安排，大规模实施田、水、路、林、村、房综合整治，达到整村推进的目的，也只有这样，才能真正体现土地整理复垦开发的效果。同时，出台资金整合的具体办法，包括资金管理办法和项目管理办法。资金整合在操作层面难度不大，关键是要调整有关政策规定，如新增建设用地土地有偿使用费安排的项目新增耕地不能折算耕地占补平衡指标问题、新增建设用地土地有偿使用费不能用于“增减挂钩”拆旧区整治等。

在农村原有制度安排中，家庭保障和土地保障是农村居民生存的基础，仍然具有不可或缺的作用，这一点不能忽视。开展土地综合整治，需要建立和完善与统筹城乡发展相适应的农村社会保障体系，使农民老有所养、病有所医、困有所助，使农民摆脱后顾之忧。农村社会保障体系的建立，是对农村经济社会发展的重要保障和动力，没有农村社会保障体系的建立和发展，农村的社会经济就不可能稳定，不可能健康发展，统筹城乡发展和土地综合整治事业也不可能顺利实现。

该文发表在《江苏农村经济》2010年第六期上

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