集区域合力破区域难题
——对比国外立法看我国如何推进大气污染联防联控

　　目前，我国城市大气环境形势依然严峻，区域性大气污染问题日趋明显。建立区域大气污染联防联控工作机制，协调解决区域和城市大气污染防治问题十分必要。
　　中国正在加快工业化进程，大气环境污染已经超越了单纯的点源局部性污染阶段，呈现出快速蔓延性、污染综合性和影响区域性的特点。如何针这些新特点改进我国相关立法，使大气环境污染防治立法所规定的防治制度和机制随之相应变化，是摆在我们面前的重要课题。
　　目前，欧盟、美国、加拿大等后工业化国家或者地区的立法，已建立了发达和完善的大气污染联防联控制度和机制。
　　我国于2010年5月11日发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(以下简称“指导意见”)。
　　解决我国的区域大气污染问题，应当走点源防治和区域联防联控相结合的立法路径。由于大气污染联防联控立法具有较强的技术性，本版邀请中国社会科学院法学研究所社会法研究室主任常纪文教授对此进行解读。
　　指导意见为立法探路
　　我国应借鉴欧盟、美国、加拿大等发达国家或者地区的立法经验，特别是欧盟的立法经验，来修订《大气污染防治法》。
　　修订的一个内容是考虑设置专门的区域大气污染联防联控章节。由于制度和机制的法律改革，一般需事先以“指导意见”或者“建议”的形式试点，再将试点的经验和教训进行归纳，然后在法律修订时上升到法律制度的层面予以确认和推广。
　　“指导意见”为立法打基础
　　2010年5月11日，经过国务院批准，国务院办公厅转发了环境保护部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、能源局共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。
　　“指导意见”的出台目的有3点:
　　一是应对目前大气污染区域化越来越严峻的形势，解决我国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染日益突出的问题，保障群众健康和环境安全。
　　二是为《大气污染防治法》修订时设置专门的区域大气污染联防联控章节做好铺垫。
　　三是以“指导意见”的形式出现，可发挥各地的积极性和灵活性，为日后在《大气污染防治法》中规定符合中国国情的制度和机制打下基础。
　　由于大气污染联防联控仅在湖南长沙、株洲等国务院批准的综合配套改革区进行了试点，经验目前还很有限。要把这些地方的做法推广到全国，条件不成熟。
　　因此，“指导意见”提出了坚持先行先试与整体推进相结合的原则，希望在改革区取得突破，然后总结有关的经验，供其他地区参考。为此，“指导意见”指出，要坚持先行先试与整体推进相结合，率先在重点区域取得突破。
　　“指导意见”的性质如何？
　　由于“指导意见”是由国务院批准的，并且是经过国务院办公厅转发的，有人便认为“指导意见”属于专门的大气污染联防联控行政法规，其实这是误解。从法律解释学的角度看，“指导意见”属于由部门联合发布的重要行政规章性政策文件。其原因有3点:
　　其一，“指导意见”的发布部门是9个部、委、局。可以看出，“指导意见”涉及面很广而且非常重要。
　　其二，虽然“指导意见”由国务院批准，但其并未经总理签署和由国务院令公布，因此从形式上看，“指导意见”不属于行政法规。
　　其三，部门规章或者行政法规一般使用“决定”、“规定”、“命令”、“通知”等术语，而使用“指导意见”四字，意味着文件只能属于硬性规定和软性导向相结合的政策性文件。尽管如此，和单个部门径自发布的规范性文件相比，“指导意见”具有明显的重要性、xx性、适用普遍性和政策性。
　　坚持五个“统一”增强区域合力
　 “指导意见”在“指导思想”部分指出，要“以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制”。
　　按照条文的阐述，所谓“统一规划”，是指在全国环境保护部际联席会议制度下，有关部门和相关地方人民政府组织编制重点区域大气污染联防联控规划，明确重点区域空气质量改善目标、污染防治措施及重点治理项目。到2011年底前，完成规划编制和报批工作。
　　所谓“统一监测”，是指各地环保部门统一监测。
　　所谓“统一监管”，是指按照属地管理与区域联动的原则，环境保护部会同有关地方和部门确定并公布重点企业名单，开展区域大气环境联合执法检查，集中整治违法排污企业。
　　所谓“统一评估”，是指环境保护部会同有关部门对大气污染联防联控工作情况进行评估检查，对区域大气污染防治重点项目完成情况和城市空气质量改善情况进行考核，并将考核结果作为城市环境综合整治定量考核的重要内容，每年向社会公布。
　　所谓“统一协调”，是指在全国环境保护部际联席会议制度下，建立区域大气污染联防联控的协调机制，包括不定期召开由有关部门和相关地方人民政府参加的专题会议等。
　　联防联控区域规划制度
　　大气污染联防联控区域规划制度和机制既包括加强区域产业发展规划环境影响评价，严格控制钢铁、水泥、平板玻璃、传统煤化工、多晶硅、电解铝、造船等产能过剩行业扩大产能项目建设，也包括重点区域大气污染联防联控规划。
　　和欧盟相比，我国的区域规划制度和机制仅包括重点区域而非全局性的大气污染联防联控规划。这主要是因为，我国的区域大气污染联防联控仍然处于污染控制的阶段，而欧盟则早已超越这一阶段，进入大气质量改善阶段。
　　空气质量评价和统一、协调的区域监测制度和机制
　　“指导意见”要求加快空气质量评价指标修订工作，完善臭氧和细颗粒物空气质量评价方法，增加相应评价指标。这和欧盟的环境空气质量及臭氧的空气质量评价机制相比，在臭氧的评价规范方面略显欠缺。
　　“指导意见”要求提高空气质量监测能力，优化重点区域空气质量监测点位，开展酸雨、细颗粒物、臭氧监测和城市道路两侧空气质量监测；加强对重点企业的监督性监测，并推进其安装污染源在线监测装置。
　　“指导意见”要求，到2012年底前，重点企业应全部安装在线监测装置并与环保部门联网。着力推进重点治污项目和区域空气质量监测、监控能力建设。制定大气污染事故预报、预警和应急处理预案，完善环境信息发布制度，实现重点区域监测信息共享。到2011年底前，初步建成重点区域空气质量监测网络。
　　工作目标和重点联防联控物质制度
　　“指导意见”要求建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，主要大气污染物排放总量显著下降，重点企业全面达标排放，重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准，酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少，区域空气质量大幅改善等。
　　和工作目标制度相对应，“指导意见”在第九部分规定了地方政府和企业的责任，要对区域大气污染防治重点项目完成情况和城市空气质量改善情况进行考核，并将考核结果作为城市环境综合整治定量考核的重要内容，每年向社会公布；对于未按时完成规划任务且空气质量状况严重恶化的城市，严格控制其新增大气污染物排放的建设项目。欧盟采取的是空气质量目标、行动计划和国家责任追究制度，和欧盟相比，我国的工作目标制度和机制的行政管控性明显，忽视了司法机关的责任追究作用。
　　“指导意见”除了把一些传统的大气污染物质(如二氧化硫)列入重点控制名单外，还把氮氧化物、酸雨、灰霾、化学烟雾甚至臭氧等越来越严重污染大气环境的物质纳入了联合防控的重点污染物名单，这超越了现行《大气污染防治法》的明确要求。而欧盟的联合防控名单主要包括二氧化硫、二氧化氮和氮氧化物、颗粒物、铅、苯和一氧化碳。和欧盟相比，除了一氧化碳、铅、苯等大气中含量极少的物质外，其他的主要物质都考虑到了。
　　市场准入和经济激励制度和机制
　　在市场经济时代，市场准入、经济激励措施是与环境禁限、行政管制、市场调节措施并列的制度和机制。
　　关于市场准入，“指导意见”要求提高环境准入门槛，如制定并实施重点区域内重点行业的大气污染物特别排放限值。
　　关于经济激励措施，“指导意见”要求继续实施高耗能、高污染行业差别电价政策；严格火电、钢铁、水泥、电解铝等行业上市公司环保核查；积极推进主要大气污染物排放指标有偿使用和排污权交易工作；完善区域生态补偿政策，研究对空气质量改善明显地区的激励机制。
　　注重国情 统筹全局
　　“指导意见”虽然参考了国外成熟的制度和机制，但是我国毕竟有自己的大气污染防治国情，有自己的工作重点和工作阶段，因此，“指导意见”也制定了一些符合中国特色的大气污染联防联控制度和机制:
　　一是重点区域和防控重点制度和机制。
　　“指导意见”要求开展大气污染联防联控工作的重点区域是京津冀、长三角和珠三角地区；在辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、台湾海峡西岸等区域，要积极推进大气污染联防联控工作；其他区域的大气污染联防联控工作，由有关地方人民政府根据实际情况组织开展。
　　联防联控的重点污染物是二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物等，重点行业是火电、钢铁、有色、石化、水泥、化工等，重点企业是对区域空气质量影响较大的企业。对于重点污染物，“指导意见”要求强化二氧化硫总量控制制度，加强氮氧化物污染减排，加大颗粒物污染防治力度，开展挥发性有机物污染防治。
　　二是优化区域产业结构和布局制度和机制。
　　“指导意见”要求采取3个方面的措施:一是提高环境准入门槛。二是优化区域工业布局，如建立产业转移环境监管机制，加强产业转入地在承接产业转移过程中的环境监管。三是推进技术进步和结构调整，如完善重点行业清洁生产标准和评价指标，加强对重点企业的清洁生产审核和评估验收等。
　　三是强化城市空气质量分级管理制度和机制。
　　“指导意见”要求空气质量未达到二级标准的城市，应当制订达标方案，确保按期实现空气质量改善目标。国家环境保护重点城市的达标方案应报环境保护部批准后实施。空气质量已达到二级标准的城市，应制订空气质量持续改善方案，防止空气质量恶化。
　　四是现有污染物的控制和清洁能源使用相结合的制度和机制。
　　“指导意见”除了要求防治二氧化硫等传统的污染物质外，还要求严格控制燃煤污染排放，大力推广清洁能源，积极发展城市集中供热，加强能源的清洁利用。值得注意的是，脱硝和除汞纳入了大气污染防治工作的任务，这意味着我国的大气污染防治工作进入一个新的阶段。
　　总的来说，“指导意见”在科学发展观的指导下，坚持大气环境保护工作的全局性、综合性和阶段性，坚持区域大气污染防治工作属地管理与联防联控、协调相结合，坚持工业与交通大气污染联防联控相结合，坚持区域空气质量监管体系的完善与能力建设相结合，坚持事后控制与事前预防相结合，坚持一般措施与重点措施相结合，目标明确，措施比较具体，继承之中有创新。
　　“指导意见”对有关部门和各行政区域提出了一些新的措施要求，这些要求将促进大气环境保护模式的转变，也将为《大气污染防治法》的修订提供宝贵的制度和机制建设经验。
　　中外立法差距何在？
　　目前，欧盟、美国和加拿大的大气污染联防联控工作走在世界前列，其中，又以欧盟做得最为出色。欧盟的大气污染联防联控制度和机制为各国立法广泛参考和借鉴，笔者即以欧盟及其成员国立法为例，对比分析我国大气污染联防联控立法的差距。
　　立法体系的差距
　　欧盟加强区域大气环境保护工作，首先考虑的是定期制定包括区域联防联控目标和措施的欧共体环境行动规划，如2001年第六个行动规划要求欧盟制定有关空气质量的实施战略。
　　由于欧共体环境行动规划是欧盟在环境管理和环境事务方面的行动纲领，就性质而言，属于政策性的文件，需要条例、指令等立法予以实施。为此，欧盟制定了一系列包括区域联防联控措施在内的空气保护立法。这些立法主要以指令的形式出现，具体包括以下5类:
　　一是环境空气质量方面的指令；二是固定源大气污染排放方面的指令；三是易挥发有机化合物(VOCs)方面的指令；四是国家排放上限方面的指令；五是运输工具与大气环境方面的指令。
　　欧盟各成员国将上述大气污染联防联控的指令，转化为国内的法律或者法令予以贯彻落实。
　　另外，还有关于质量保证和质量控制的DM20/9/2002法，关于预评价、计划与程序的DM1/10/2002n.261法。这些法律的目的是通过各国的措施来保障欧盟区域范围内的大气环境质量。
　　与欧盟相比，我国的大气污染区域联防联控立法体系存在以下缺陷:
　　一是高效力层次的大气环境保护立法少，而且《环境保护法》过于陈旧，不适应目前的形势需要。
　　二是立法的协同性差，很多由国家环境保护部门制定的有利于保护区域大气环境的规章，难以得到其他部门的立法响应。
　　三是现行大气污染防治法律仍然侧重于点源控制，没有设立大气污染区域联防联控的章节，缺乏以大气污染区域联防联控为主题的专门条例或者有关部门联合发布的部门规章。
　　四是现行立法仍然侧重于对传统大气污染物的防控，对臭氧排放控制的规定不足，对导致酸雨污染的氮氧化物、灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。
　　五是现行立法没有把大气污染区域联防联控上升到保证大气环境安全的高度，因而制度建设缺乏系统性和全局性。
　　制度建设的差距
　　欧盟的上述立法，在大气污染联防联控工作方面，除了构建了与我国类似的环境影响评价制度、排污申报登记制度、排污许可制度、排放权交易制度、大气污染环境税费制度外，还创立了以下4个我国可以借鉴和参考的重要法律制度:
　　一是区域空气质量监测与评价制度。我国虽然建立了这项制度，但是xx于工作层面，在法律层面上体现还不明显，而且标准化、规范化、区域化、协调化尚存一定的欠缺，需要修订《大气污染防治法》予以统筹解决。
　　二是国家排放上限与核查制度。与我国的浓度排放控制和总量控制制度相比，欧盟的国家排放上限制度确定了完善的配套措施，如国家规划、成员国报告制度、委员会报告制度和与第三国合作制度等。若成员国违反区域控制措施的规定，则应当承担法律责任。这些措施需要在修订《大气污染防治法》时予以引进，建立和完善省际报告制度、省际合作制度、省际污染补偿制度等制度。
　　三是区、块管理与监督制度。2008/50/EC指令要求各成员国在其领域建立区、块两个基本管理区域，空气质量评价和空气质量管理应在所有区和块内实行。“区”和“块”遍及成员国领土范围，而我国的区域管理的范围目前只能是大气污染防治重点城市制度中的“重点城市”。两者相比较，前者覆盖的范围要大得多。
　　由于区域大气环境评价与管理不是针对哪个城市进行的，而是针对区域大气环境特质进行的，因此前者的设立要科学得多。我国划分区域管理大气污染方面的缺陷，需要在修订《大气污染防治法》时予以解决。
　　四是环境空气计划与联控制度。2008/50/EC指令建立了空气质量计划和短期行动计划制度。而在法律层面上，我国目前在区域短期行动计划和联控方面的制度还很不健全，需要修订《大气污染防治法》予以解决。
　　机制建设的差距
　　欧盟为了保证上述法律制度的运行，建立了以下几个大气联防联控法律机制:一是欧盟及其成员国的协调保护机制；二是区域保护管理协调机制；三是环境空气质量目标机制；四是跨境污染防治合作机制；五是信息通告与报告机制。此外，还有经济激励机制。
　　和欧盟相比，我国的大气污染区域联防联控法律机制建设存在以下几个问题:
　　一是欠缺区域之间的大气环境保护监督和法律对抗措施，现在的公众参与和公益诉讼渠道狭窄。
　　二是缺乏统一的区域大气质量评价制度，缺乏国家层面的区域大气污染补偿机制。
　　三是重点城市大气环境保护制度作为一个区域性大气污染防治法律制度，不适用于重点城市以外的其他区域；在法律层面上缺乏区域大气环境保护目标机制，如缺乏各省向国家和其他行政区域通报污染警戒阈值的信息规定。
　　四是信息通告与报告机制不健全，向公众、环保组织、消费者组织、敏感人群、相关卫生保健团体通报的制度不健全。
　　五是灰霾、光化学烟雾、二氧化氮、氮氧化物的联合控制机制还不健全，区域性的酸雨危害还没有得到有效控制。
　　相关链接
　　我国现行立法中的联防联控机制
　　我国的大气污染防治立法除了建立管制机制、推行洁净煤机制和城市集中供热机制之外，还建立了以下与区域联防联控有关的机制:
　　一是《大气污染防治法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》建立了多元化的大气环境保护投入机制。
　　二是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定了经济激励机制。如对可再生能源发电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额收购政策；对不符合国家产业政策和环境标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔。
　　三是社会监督与信息公开机制。如《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定，“实行环境质量公告制度，定期公布各省(区、市)有关环境保护指标，发布城市空气质量……等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件”。
　　四是大气环境保护协调机制。为了落实《大气污染防治法》规定的“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理”的要求，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定了包括大气污染防治在内的环境保护协调机制。

《中国环境报》2010-6-17