2010年5月12日，在参议院听证会会场举行的记者会上，民主党参议员约翰·克里(John Kerry)和独立参议员乔·利伯曼(Joe Lieberman)终于发布了期盼已久的参议院版气候法案草案。而自去年底以来一直参与气候立法的共和党参议员林赛·格雷汉姆(Lindsey Graham)则缺席发布会，因为他在4月下旬声明，若奥巴马总统和参议院{lx}们不立即搁置移民法案，他就退出气候立法。过去大半个月，白宫和民主党的领域们没有做出明确让步。

草案发布之后，奥巴马总统发表声明对该法案予以支持，表示希望能在今年年内完成立法。参议院多数党主席雷德表示，在5月26日的国会休假之后，他将回来和议会相关议员商议决定是否在6月份对该法案进行参议院全体xx。雷德尤其呼吁共和党的参议员们为修改和强化该法案提供建议。然而与此同时，雷德也表示，如果共和党参议员们不愿意支持该法案，他也可以推动一个仅涉及能源领域的法案（即下文的《美国清洁能源领导法案》，ACELA）。

这份987页的气候法案草案被命名为《美国电力法案》（American Power Act，以下简称“该草案”），法案主要内容和参议员格雷汉姆在4月初透露的信息基本一致（参见《》），但在电力行业碳交易市场的启动时间、碳市场价格的波动区间等方面有一些调整，另外该草案大篇幅鼓励核电的发展和海上油气开发，这和参议院版气候法案的基调相比是一个转折性的变化。本文将总结该草案的一些关键特征，并与众议院去年6月已经通过的气候法案（即Waxman-Markey Bill）进行比较。

减排目标

在减排目标上，该草案对众议院版气候法案设定的目标基本上“照单全收”，即到2020年在2005年的基础上减排17%，到2030年减排42%，到2050年减排85%。但在起始年限上，草案略作调整，从众议院版法案规定的2012年推迟到2013年，要求在2013年以2005年为基础减排4.75%。

覆盖范围

在减排目标的覆盖范围上，该草案进行了大幅调整。在众议院版气候法案中，美国85%的行业和领域被涵盖，基本上包括所有的电力企业和每年二氧化碳排放当量超过25,000吨的主要企业，这比欧盟现行的气候变化法案的覆盖面还要广泛。所有被涵盖的企业都将是碳交易市场的一部分。

然而，该草案则对各行业进行了区别对待，而且大大缩小了碳市场的规模。只有四个领域被明确涵盖在法案中：电力、工业生产、天然气输送和石油燃料。其中，电力领域还将保留碳交易模式（cap-and-trade），从2013年开始进行配额交易。在石油燃料领域，生产商将通过从政府按照固定价格购买减排指标的方式来抵减其碳排放，生产商购买的碳指标不允许存储或进行交易。而天然气输送行业和年排放量超过25,000吨的工业企业在2016年之前都不会受到碳排放的限制，在2016年之后加入到碳交易框架中来。

减排指标的分配

减排指标如何分配一直是美国相关行业最为xx、也游说得最为激烈的问题。在众议院版法案中，85%的排放配额将免费发放，只有15%的配额将被出售；这和当初预计的{bfb}出售的目标已经相去甚远。然而，在新公布的该草案中，这一比例可能进一步弱化。该草案表示，在减排初期，将有“相当比例”的减排指标被拍卖，其余指标以免费发放的方式分配给区域性的输电公司（LDCs）、发电企业、可能受国际竞争影响的高能耗行业、以及旨在减少温室气体排放的交通基础设施项目。以拍卖的形式发放指标的比例将随时间慢慢增长。

价格波动区间

和众议院气候法案一样，该草案也为碳市场的价格设置了一个波动区间。其设定的2013年碳价格下限为12美元（在通货膨胀率的基础上每年可增长3%）。草案还规定储备40亿吨碳指标以防止价格过度波动。这40亿吨储备可以通过预支未来年度的减排额度获得，并可在市场上以{zg}25美元一吨的价格出售（在通货膨胀下每年可增长5%）。

碳抵消（offsets）

该草案也引入了碳抵消机制，允许被涵盖的行业（石油燃料行业除外）每年最多使用20亿吨的碳抵消配额，这一数字和众议院版法案相同。但在国际配额上，该草案只允许每年进口5亿吨，相比众议院版法案缩小了一半。尽管该草案采纳了众议院版法案在国际减排交易方面的主要条款，但仍有一些明显的修改。其中，该草案对林业减排REDD项目的禁止引发了最近一段时间相关国际机构和NGO组织的强烈抗议。

国际碳抵消项目的管辖权归属美国环保署（EPA），只有和美国同处于一个多边或双边国际框架协议的国家才有资格向美国出售碳抵消指标。美国将制定一系列规定，确保美国购买的国际减排量是真实的、额外的、{yj}的。该草案还限定，只有那些在国内也采取了一定的减排政策、并且对应的行业也有整体性的减排目标的国家和行业才能提供减排指标。将由EPA来确定哪些国家和哪些行业需要以这样的方式提供减排量，EPA的标准包括“该国是否处于较高的排放水平或较高的经济发展水平”并且“该领域是否是美国碳减排体系包括的领域”等。从这个标准来看，中国的高能耗行业，如钢铁，水泥，电力等，预计连通美国减排市场的方式都只有行业减排。

该草案也表示，在美国市场建立的初期，有一些行业和领域仍然可以用项目式的碳抵消方式来提供减排，UNFCCC相关机制下产生的减排量也可以进入美国市场，但这些减排项目必须同时满足EPA的相关规则。从2016年开始，国际减排指标必须以行业减排的形式进入美国市场。而且从2018年开始，美国企业需要用1.25吨国际减排指标来抵减1吨的国内减排要求。从这些条款来看，美国希望对应的发展中国家逐渐从项目式的碳抵消发展到以行业减排为主，以确保高能耗行业不会因为美国采取减排政策而转移到没有减排要求的发展中国家。

除了对四个主要领域设定减排目标之外，该草案还提出通过以下几大途径来实现减排和美国的能源独立：可再生能源与能效，CCS，核电，以及海上石油开采。

鼓励发展可再生能源与提高能效

和众议院版法案相似，该草案也将大量的篇幅用在鼓励清洁能源、提高能效和发展替代能源上。该草案将给可再生能源与能效项目的xx担保额度扩大到175亿美元。不过在可再生能源的具体发展目标上，该法案并没有明确的要求。比较可能的情形是，在接下来的修订中，该草案将把参议院能源委员会去年6月份通过的《美国清洁能源领导法案》（ACELA）融合进来。ACELA要求美国各州在2021年之前由可再生能源和能效项目提供15%的电力供应,这一要求和众议院气候法案的要求相比低了不少。

ACELA要求美国各州在2021年之前由可再生能源和能效项目提供15%的电力供应份额。相比之下，众议院版气候法案则相求美国各州到2020年实现由可再生能源项目提供电力的15%，能效项目带来的能源节约相当于电力供应量的5%，两个方面加起来达到20%。显然众议院版本在可再生能源及能效方面要求更高。参议院版草案降低了可再生能源及能效方面的份额，而把更多的希望寄托在煤电的碳捕获与存储技术（CCS）及核电上。

 大力支持CCS的研发和推广

由于美国学术界与相关工业界对CCS在短期内的大规模商业应用前景都还有诸多置疑，因此众议院版的气候法案把CCS作为解决煤电的二氧化碳排放问题的长远战略技术，但在短期内并没有对它抱有多大期望。相比之下，该草案则期望CCS在未来几年就开始大规模商业化应用。

该草案提出要在10年中为CCS的研发和推广提供总额达200亿美元的支持，以便使煤电厂与CCS技术相结合，提供清洁的电能。该草案还建议为最多72GW的商业CCS项目提供以每吨减排为基础的激励机制，符合标准的项目将得到奖励性的免费排放配额。与此同时，在2009年和2019年之间批准建设的煤电厂必须在CCS的基本商业化水平实现后的四年内削减CO2排放的50%，而且这一期限最迟不能晚于2020年。2020年1月1日之后获准新建的煤电厂必须削减至少65%的CO2排放。

支持核电

和众议院版气候法案绝口不提核电不同，该草案表示将为核电的发展提供xx担保和投资税抵扣等政策以促进核电投资，并增加核电技术的研发与核废料方面管理的研究。

支持海上石油开采

在一些支持海上石油开采的议员的建议下，该草案包括了支持海上石油开发的条款，提出将新建海上石油和天然气开发项目的xx收入的37.5%分享给州政府，以此来鼓励州政府批准新的海上油气开发项目。但由于最近在墨西哥湾的海上石油开采严重泄漏事件，参议员利伯曼表示，在xx政府完成对墨西哥湾石油泄漏事件的调查之后，这些条款可以修改。

调整EPA的管辖权限

除了这些在减排机制和能源发展方面的具体要求之外，该草案还对EPA的权限及现有的州政府碳减排机制进行了规定。根据该草案，未来除了农业领域的碳抵消项目之外，绝大多数项目的管辖权限仍归EPA。然而，该草案也包括一些可能引起很大争议的要求，比如试图剥夺EPA根据《美国清洁空气法案》管制温室气体排放的很大一部分权限。而在过去的两年中，EPA一直在有条不紊地建立《美国清洁空气法案》下的温室气体排放管理体系，其中的一些项目已经启动或接近启动。此外，该草案还要求各州层面的碳减排体系从2013年起停止运行，已开展的项目将可以得到补偿。这一要求将关系到WCI和RGGI等交易体系的存亡，预期会引起州政府层面的强烈反应。

保留碳关税条款

此前必受发展中国家xx的 “边境调节措施”，即碳关税条款，也毫无意外地出现在该草案中。草案要求，如果与美国的高能耗行业存在竞争的国家到2025年仍没有相关的能效或减排要求，则美国从那时候开始对相关产品的进口征收边境调节税。从现在两个版本的气候法案对碳关税的态度来看，最终碳关税成为美国气候法案的一部分估计是无法避免的。（李月）