简介

    所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。它主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。公共财政的历史使命，在于它支持、促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制，必有公共财政，二者相互制约，相互促进，交替推动，共同前进，是一种紧紧捆在一起的双边互动的关系。只有真正推行公共财政，才能建立与完善社会主义市场经济体制。

    公共财政在国民经济中占有重要地位，它对依法促进公平分配，调控宏观经济，合理配置市场资源，做好国有资产管理，起着不可代替的作用。正确认识推行公共财政的意义，明确其特征，找出当前推行公共财政存在的问题和对策，有着十分重大的现实意义

    实质

    公共财政是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。中国人民大学安体富教授认为：“公共财政就是财政，而财政从来就是国家（或政府）财政”，“公共财政属于公共经济，是其核心内容”，“公共财政实质是市场经济财政”。市场经济体制下的政府财政原理与计划经济体制下的国家财政是不同的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场机制来解决的，政府只在“市场失灵”的领域才介入。因此，市场机制客观上决定了政府及财政的职能范围。在这种全新的经济体制下，财政就其实质来说，实际上是一种“公共财政”。我们把在市场机制对资源配置起基础性作用基础上实行国家调节，即弥补市场缺陷的政府财政称为“市场财政”，也就是一般西方市场经济国家所说的“公共财政”。公共财政是“国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配”。

特征

关于公共财政的基本特征，财政理论界讨论得比较充分，厦门大学张馨教授的观点{zj1}代表性，他认为，市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应、服务并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。他在《论公共财政》一文中明确提出：“公共财政是为市场提供公共服务的国家财政”，“公共财政是弥补市场失效的国家财政”，“公共财政是由公众对之规范、决定和制约的国家财政”。另外，河北省财政厅齐守印研究员在《论公共财政及其经济职能》（第14次全国财政理论研讨会论文）一文中对公共财政的本质规定概括得也非常好，他认为：“xx意义上的公共财政至少应当包括以下四点本质规定：（1）以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨；（2）以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标；（3）{zd0}限度地实行民主决策；（4）充分接受民主监督。”这些研究成果对揭示我国社会主义市场经济体制下的公共财政基本理念具有重要的启迪意义。

理念

理念决定改革思路。构建和完善公共财政框架，必须充分体现公共财政理念。笔者认为，与解决我国财政运行中存在的财政收支矛盾尖锐、财经秩序混乱状况难以得到根本改观、部分地区基层财政比较困难以及财政改革进展不平衡等一系列亟待解决的问题相比，明确公共财政理念问题才是首先必须加以研究和解决的一个带根本性的深层问题。那么，到底什么是公共财政理念呢？作为与市场经济具有xx联系的财政模式，公共财政本质上至少包含了以下五大基本理念：

1.弥补市场缺陷的理念：公共财政是一种缺陷财政

公共财政是市场经济体制下的国家财政，它是一种弥补市场缺陷的财政模式。市场经济是市场在资源配置上起基础性作用的经济组织形式。在市场经济条件下，资源配置有两种系统：市场和政府。市场是一种有效率的运行机制，在xx竞争的条件下，让“经济人”（理性的企业和个人）自由竞争，通过市场竞争机制的作用，能使资源的使用发挥{zd0}的效率，实现国民福利{zd0}化。但市场的资源配置功能不是{wn}的，市场机制本身由于存在垄断、信息不充分、外部效应与公共产品等原因所造成的市场失灵领域和市场机制造成收入分配不公以及经济波动等市场缺陷，因而必须发挥政府的作用。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市场与政府分工的基本原则。“政府要做的，就是财政要干的。”[5]因此，作为建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政模式，它是一种缺陷财政，政府在构建公共财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件，否则就会出现“越位”和“缺位”。

2.为市场提供公共产品的理念：公共财政是一种服务财政

在社会经济生活中，人类社会需要可以分为两类：一类是私人的个别需要；一类是社会的公共需要。相应地，用于满足各种各样社会需要的商品和服务，也可以分为私人产品和公共产品两大类。由市场供给用来满足私人个别需要的商品和服务，称为私人产品；由政府公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务，称为公共产品。区分公共产品与私人产品有两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。私人产品具有排他性和竞争性；公共产品具有非排他性和非竞争性。在市场经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会管理职责，满足社会公共需要。因此，公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。

3.依照公意民主决策的理念：公共财政是一种民主财政

公共财政的宗旨是满足社会公共需要，是按社会公意公益来进行的一种社会集中性分配。在市场经济条件下，私人产品是满足每个人的特殊需要的，人们通过在市场上购买商品或服务来表达他们的意愿即所谓的“货币xx”来抉择；公共产品是满足社会全体成员的一种集合性需要，每个人对公共产品的需要有不同的偏好，同时对承担提供公共产品成本存在漠不关心或“搭便车”的心理，所以，政府提供公共产品不通过公民的买卖来作出决定，而必须通过一定的政治程序即所谓的“政治xx”作出决策。公共选择主要体现为通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。

4.依法规范理财的理念：公共财政是一种法制财政

公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式，其收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立规费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。

5.接受公众监督的理念：公共财政是一种受制财政

在市场经济体制下，政府实际上是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托的责任。本质上公众委托政府来提供私人无法通过市场配置而实现的有效供给。纳税人向作为公共权力主体的政府交纳了一定的税收以后，政府就成为实实在在的大管家，作为主人的纳税人要求政府勤俭持家、节约有效地用好税收是理所当然的事。政府在收取纳税人的税收后，除部分作为自身的维持经费外，主要职责在于向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的基本社会条件，如国防、治安、教育、环境卫生、市政建设等。在筹集资金和使用资金的全过程，作为公众利益的代表，政府必须接受公众的监督，这是由纳税人与收税人的基本关系所决定的。换句话说，政府及其为政者本身就是由纳税人供养并为公众服务的，其行为应接受社会公众监督，这对于规范为政者行为，加强其为人民治理好国家和社会的责任，用好公众所交纳的税收，服务人民，造福人民，无疑是公共财政的内在要求。

问题

建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政。虽然我国的公共财政管理已具雏形，但受计划型财政管理模式的影响，仍存在许多问题，突出表现至少有以下几个方面：

1.财政供给“越位”和“缺位”并存。在传统的计划经济体制下，财政供养范围过大，包揽过多，特别是对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多，大大超出了政府职能范围和财力承受水平。相反，应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障，推给市场竞争主体去承担。突出的问题有：巨额的国有企业亏损补贴。除政策性亏损补贴外，国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴，成为国家财政沉重的负担。过长的事业单位供给战线。一些不属于公共物品范围，可以由企业及个人举办，xx能够商业化经营的事业单位，仍然由国家掌握，财政供给经费。行政经费膨胀。这与政府机构的臃肿、人浮于事及效率低下相一致。科技、教育投入不足。从{jd1}数量看，改革开放后，科教投入确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。财政供给方面的上述问题，与政府职能的界定与转变存在千丝万缕的联系。在政府职能界定不清，活动范围没有法律明确规定的情况下，财政支出格局及其运行机制的调整是非常困难的。

2.财政支出结构不合理。近年来，我国在财政收入占GDP的比重偏低的情况下，将财政支出逐步向重点领域倾斜，特别是1998年以来实施的积极财政政策，取得了良好成效。但是，从总体上看，由于财政预算的约束力逐步下降，财政资金远远不能满足重点支出的需要，教育、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高的速度较为缓慢。相反，大量的资金（包括预算外资金）却被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域，导致财政对xxxx支出项目难以实施更加有力的资金保障等一系列问题的发生。

3.政府收入机制不规范。突出表现是税收的费化和收费的“越位”问题严重。这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱。同时，也将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。从产生这一问题的直接原因分析，主要有：社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入分配领域。突出的问题是乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支。国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清，如物价部门可以核准行政部门收费等。

4.财政分配秩序不规范。目前，在财政分配中，仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门，由主管部门自主安排使用的问题。与此同时，不少主管部门还设立了各种收费和基金，拥有大量预算外资金。这种分配方式的结果，严重影响了正常的财政分配秩序。

5.财政预算管理不科学。现行的预算管理体制存在的突出问题是，在预算分配过程中，预算指标到位率低，执行中追加频繁，往往造成年度的实际支出数高于年初预算数；预算分配，特别是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据，人为因素较多，随意性较大；预算年度的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已经开始执行，形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位；法与法之间的关系没有理顺，“以法压法”的现象严重，如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政支出作了限定性的规定，要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等，而《预算法》却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾。法律、法规的不统一性与不一致性弱化了法律、法规的约束性，造成了预算管理的不规范；预算编制方法上欠科学性和合理性，不能真实反映实际情况，没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环。国家财政实际上没有能力通盘掌握政府公共物品的供给规模、结构及效益，难以履行市场经济条件下公共财政的职责。

对策

1.财政资金应突出公共性特征，逐步退出经营性与竞争性领域。市场经济的基本特征，就是市场机制在资源配置中起基础性作用。凡是市场办得了、办得好的，就不应由政府承担。但长期以来，财政职能的“越位”与“缺位”并存的问题一直比较突出，一方面财政干了许多应该由市场配置去解决的事情，由于广泛介入了经营性和竞争性领域，对国有企业供应资金，弥补亏损，审批财务收支计划和决算，妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立；另一方面，那些本来应该由政府去做、通过履行财政职能去实现的一些事情，反而因为财力“缺位”而没有能力做到或做得不好。今后财政资金必须逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要的方面来，逐步提高财政对政权建设、教育文化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。

2.科学界定和规范财政资金的供给范围。规范财政资金供给范围，是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效率的基础和前提。在具体实施中，重点是解决财政供养人口过多、对一些经营性的事业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多问题。当前，主要应该是紧紧抓住机构改革的有利时机，做好定编定岗工作，清理超编人员，控制人员经费，有效遏制行政经费过快增长的势头。通过转变财政支持经济发展的方式，逐步减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资，集中财力，保障政权建设和科技、教育、社保、农业、生态和基础设施建设等重点领域和项目的支出需要。

3.逐步建立规范的政府收入保障体系。按照公共财政的要求，应根据公共产品和私人产品的划分和对它们各自保障方式的不同，对现行的税费收入体系进行合理调整和定位，逐步建立以税收为主、收费为辅的政府收入机制。一是将现有收费中一些不具有公共产品性质，不再体现政府职能的可以按照市场机制运作的收费方式，逐步推向市场，依法经营和纳税。比如勘察设计收费、咨询服务收费、各种公证收费等；二是根据纯公共产品由税收提供保障的观点，取消现有收费中用于提供纯公共产品、具有税收特征的收费，代之以税，即进行费改税。如农村的乡统筹和村提留、交通部门的各项收费等；三是保留现行收费中那些用于提供受益面确定、体现受益性原则比较明显的准公共产品的收费，并进行了合理规范。通过税收与收费的科学“归位”，不断提高公共财政的保障能力。

4.积极推进公共财政的管理手段。这是公共财政顺利推行的重要保证。政府采购制度作为市场经济国家加强公共支出管理的基本手段，是建立公共财政体系的重要内容，实践证明，这项制度也是现阶段有效节约财政开支的最直接的办法。近年来，全国各地都不程度地开展了政府采购试点工作，效果十分明显。今后，应逐步对政府提供的公共产品和服务，如各类办公用品、设备工程、公共设施、大型会议及有关劳务等通过公开招标的方式向社会购买，{zd0}限度地提高财政资金的使用效益。同时，还应积极探索“零基预算”等适应公共财政要求的管理手段和办法，以不断提高财政支出效率，充分体现公平、公正、公开的原则。