土地利益分配机制需要合理化


目前土地调控要解决的主要问题可以归结为四方面:一是经营性用地出让收益对地方政府财政收入影响重大(土地财政),直接的利益相关导致房地产价格屡调不下(据国家发改委和国家统计局{zx1}数据测算,2006年全年,全国房价平均上涨5.5%);二是工业用地定价过低导致土地资源利用效率低下和投资增长过快(土地招商);三是土地使用权和收益权成为用地单位和政府土地储备部门的xx抵押物(土地融资),土地融资风险膨胀;四是地方政府对土地一级市场的垄断,割断了被征地农民与土地市场化收益之间的关系。

      首先是土地财政。2005年,全国土地出让金总价款5505亿元,占同期地方政府本级财政收入15092亿元的1/3还多。据统计,在一些东部县市,土地出让金的收入占预算外收入的比重能够达到60%以上,土地直接税收以及由于城市扩展带来的间接税收占预算内收入的比重达到40%,这样从大数上算,一些东部地方政府接近一半的收入与土地收益有关,特别是与以房地产开发为主的经营性用地有关。

      由土地经营带来的税收,主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等,这些收入全部由地方享有,已成为地方财政预算内收入的主要组成部分,因此,从这个角度看,房地产价格屡调不下的根子在于现行的土地利益分配机制使地方政府与房地产开发商利益一致,激励相容。

      其次是土地招商。由于地方政府垄断土地供给一级市场,这种在西方市场经济国家已经演化成熟的经济模式移植到我国后就发生了异化,低税收演变成了低地价,低价或零价出让工业用地成为了各级开发区优惠竞争的主要手段,甚至许多地方在"零地价招商"的基础上,再加上一定期限的财政补贴和税收返还。在国家收紧土地闸门以后这种情况在东部地区有所好转,但是中西部地区,由于土地资源相对宽松,"零地价招商"的现象还相当普遍,这正是在本轮土地调控中国务院要求建立工业用地出让{zd1}价标准统一公布制度的主要原因。

      再次是土地融资。目前,地方政府普遍采取了各种变通方式举债融资,其中以各种名目的政府性公司作为融资载体,利用土地使用权和收益权进行抵押xx是主要的通行做法。大部分地方政府都直接赋予了土地储备中心抵押xx的权力。由土地管理部门根据规划确定的供地用途和年限,向土地储备中心发放土地使用权证,以此作为向银行申请土地抵押xx的凭证。这种融资方式风险很大:首先,把土地收益权做抵押物,对此法律上并没有明确界定;其次,无论是以土地使用权还是土地收益权作为抵押,由于没有统一的登记部门,重复抵押现象非常严重。在国民经济高速增长的时期,土地升值幅度较大,尽管这些融资方式游走在政策边缘,但是风险不大,然而一旦高位运行的投资增长速度降下来,土地收益(特别是中西部地区的土地收益)很可能没有放贷双方预期的那么乐观,xx风险也就随之膨胀。

      {zh1},按照土地管理法规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三部分。这意味着在土地征用(收)环节,不管被征土地以后做何用途、升值程度如何,均与被征地农民无关。据统计,东部沿海地区的征用耕地的补偿标准为:土地补偿费为被征用前三年平均年产值的8至10倍,安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。在经济最发达的一些县市,土地补偿和安置补助费{zg}也只有2.5万元左右,低的不到2万元。中西部地区对失地农民的补偿标准则更低。我国每年从农民手里征用的土地将近20万公顷。这个问题已经成为影响农村乃至社会稳定的一个突出问题。