武汉政绩评估"狮虎兽"


建造于上世纪40年代的一座老式公馆,静静地矗立在武汉江汉北路,武汉市民族宗教事务委员会(简称民委)在这里办公。

      "往年的考核采取xx制,一个单位一票,民委由于工作性质特殊,与其他单位交往较少,过去从来没有评上过先进单位。采用新的绩效管理办法后,今年我们{dy}次当上了先进。"6月7日下午,武汉市民委办公室一位姓孙的工作人员脸上写着笑意。

      与此同时,压在这家单位身上的每年数百万元的招商引资指标,也在去年被摘掉了。

      给这个昔日的冷门单位带来改变的,是武汉去年在全市108家市直单位(区政府)中推行的新的绩效考核体系。这一体系是由国际咨询机构麦肯锡参与制定的。

      在新考核体系下,和武汉市民委一样,市环保局、司法局等20余家单位——这些在旧的考核体系下很难被评上先进的单位——今年也赢得了"先进"的荣誉,显示了自己作为政府公共服务机构的真正价值所在。

      借脑麦肯锡

      推动武汉市政府考核体系变革的"主刀手",是武汉市委书记苗圩。

      2005年,苗圩主政武汉。经过一个时期的运作,发现原来的政府机关、市直单位考核体系存在不少问题。

      比如对各部门的考核指标过多,全市108家市直单位的考核指标多达3700多项,对一个部门的考核指标就有四五十项。其中不少指标的设置不科学,很多与本部门职能没有关系的指标也在考核之列。

      以武汉审计局为例,该局原有考核目标分为两大类,即必达目标和争取目标。必达目标有七项,当中包括科技兴市目标和招商引资目标。争取目标有两项,当中包括引进内资100万元、为挂点企业服务,帮助其实现税收1100万元等。这类指标不仅与审计部门的职能毫无关系,甚至会造成角色冲突和政府职能的错位。

      这些,显然不利于科学发展观的贯彻,不利于正确政绩观的树立和政府职能的转变。

      而要重新制定一套科学、高效的考核体系,任务相当艰巨。为此,苗圩提出,要借助国内外先进的咨询公司,对全市市直单位进行绩效管理的改革。

      之后,国际xx咨询机构麦肯锡进入武汉政府的视野。根据双方签订的服务协议,2005年9月-11月,麦肯锡派出一个三人小组来到武汉,着手新考核方案的设计。

      麦肯锡将武汉市108家市直单位划分为行政区域类、经济发展管理类、社会管理与公共服务类、综合管理与支持服务类来进行评估,从中选出了市民委、汉阳区、武汉经济开发区、长江日报集团等14家单位作为改革试点。

      在接下来的3个月里,麦肯锡的工作人员与试点单位就指标的设定反复协商,最终制订出针对每个单位实际的绩效管理方案。

      紧接着,拷贝麦肯锡模式,武汉市对全市108家市直单位制订了目标管理方案。2006年4月,新的绩效管理办法正式启用。

      麦肯锡方案的核心思想是"一个体系,两个引入,三个衔接"。

      一个体系,就是针对政府职能转变,建立一个科学、客观可操作的分类绩效考核体系。

      两个引入,是指引入独立的、xx的绩效管理机构,引入第三方评估。

      三个衔接,是指条块和部门间职能发生重叠的绩效考核指标相衔接、单位考核结果和领导升迁惩罚相衔接、年终考核与日常监督相衔接。

      改革前的考核体系,考核指标分七个板块,每个再细化成若干个指标,但不量化,而是分成达标或者不达标。现在的考核方案简化为三个板块:经济发展、服务型政府建设、和谐社会构建,每个板块再细化成若干个指标,并进行百分比的量化。

      "指标少而精,突出职能要求",是麦肯锡方案{zd0}的亮点。武汉市目标管理办公室主任袁朝告诉记者,改革后,全市108家市直单位的考核指标已经从过去的3700多项减少到1053项。

      "比如过去全市的招商引资任务是分解到数十家单位完成,连档案局、保密局都要考核招商引资指标,现在改为只对市外经局一家进行招商引资考核。"袁朝介绍说。

      在削减商业性指标的同时,新方案更加注重社会发展和民生问题,更加注重经济与社会的协调发展、环境保护与节能减排等指标。据了解,共有15个专项考核指标进行了分解下达。其中3项经济指标,6项社会稳定及节能降耗指标,6项与百姓生活相关的指标,环保、土地、节能降耗指标的比重也将得到提高。

      "去年的考核,连对江汉区政府都没有下达GDP和内外资引进方面的指标。"武汉市江汉区发改委副主任朱传学向记者表示。

      江汉区地处武汉市城区中心,是众多大型企业的集聚地,有着100多座商业楼宇和1400多家企业总部入驻。不再考核经济指标,意味着该区在政绩竞争上一个"传统优势"的丧失,"但着眼未来,我们认为这代表着政府职能回归和转变的方向。"朱传学表示。

      "狮虎兽"

      "我们的绩效评估方案,框架是麦肯锡制订的,但我们结合全市工作的实际情况,作了不少变动。"作为武汉市绩效管理工作专班的一员,刘捷与麦肯锡的3名工作人员全程参与了评估方案的制订。

      在武汉官方人士眼中,这套新的绩效评估方案,更像麦肯锡的国际理念和中国本土政治哲学相结合的"狮虎兽"。

      引入独立的、xx的绩效管理机构,引入第三方评估原本是麦肯锡方案的核心所在。"麦肯锡的方案是建立在'两个引入'的基础上的。'两个引入'做不到,新的考核体系就不完整。"刘捷认为。据说,当初设计评估方案时,麦肯锡曾向武汉市高层强调,一定要让"两个引入"得到基本保证。

      但由于实际情况,后来的实施方案和麦肯锡的设计方案还是有一定出入。

      关于引入独立的、xx的绩效管理机构,目前武汉市的绩效管理工作是分别由市委办公厅下属的督察室和市发改委下属的目标管理办公室具体组织。"这两个单位自身还不够xx和独立,不能超脱于任何单位,甚至在单位内部,要考核自己的上级。因此{dy}个'引入'基本上难以做到。"武汉市政府一名官员解释。

      至于第三方评估,麦肯锡曾经考虑过引进"零点"之类的调查公司,但在现行体制下,暂时还难以操作。

      "引入第三方评估是绩效管理工作的创新点,也是难点,目前武汉的做法是由人民代表、政协委员、市民以及不同机关的服务对象,作为第三方进行评估,今后将在实践中不断改进和完善"。袁朝介绍说。

      此外,按照麦肯锡的方案,108家单位最终将被分为A、B、C、D、E五等,等级之间的奖励差距在3到5倍。"在我们看来,现阶段还不具备推行条件。"袁朝表示。

      经过修改,去年评估,武汉市108家单位只有40%的优秀和60%的合格两种,即保留了B级与C级,而"B和C之间奖励的差距,连一倍都不到"。

      这样的考核结果,虽然单位之间差距拉得不大,但用数据说话,考核更为科学、严谨,调动了众多单位的积极性,"进入先进的序列的名单与往年相比,变化非常大。"

      "边推行边完善"

      虽然有人对麦肯锡的方案并不太认同,认为华丽有余而实用不足。但它的专业性和xx性,仍然成为武汉市推行绩效管理的一把利器。

      在试点过程中,麦肯锡曾经和多家单位发生争执。据称,麦肯锡在试点时比较强硬,对于一些指标,试点对象认为太高了。而麦肯锡根据调查,认为目标虽说定得有点高,试点单位只要"跳起来摘桃子",仍然可以完成,遂予以坚持。而从年底完成情况看,各试点单位基本上全面实现了绩效考核任务。

      "要是我们自己做的话,估计协调难度比较大。因为考核对象是我们的上级,考核他们,存在一定压力。麦肯锡的专业性和xx性,以及异地受邀公司的身份,使得他们可以顶住压力。"刘捷认为。

      麦肯锡新方案经过一年的实践,考核者发现,越是与百姓联系密切的职能部门,越是中心城区的区政府,第三方评价分数越低。而在去年的考核中,因为"中心城区相对远城区矛盾要多一些",江汉区在第三方评估上"吃了些亏"。

      武汉市相关人士表示,麦肯锡参与制订的新方案实施一年,在实际工作中存在着某些与当地工作不适应的地方,今年将进行部分的调整。

      袁朝透露,2007年不再全面考核GDP,因为老百姓感觉不到GDP和他们有什么关系。以前是几十个部门一起背GDP,现在是发改委一家来背。

      而原属于发改委重点工作的固定资产投资,今年亦不再分解考核。现在更多的是关注投资结构的改善。

      "在现有体制下,对政府部门绩效管理方案的制订还需要很长时间的摸索,但绩效管理在国内已经渐成趋势。"黎明认为,"改革的核心就是在法律框架内,保证区域经济发展和群众生活两个方面利益的{zd0}化。"