引用

        的

 

      QS制度是由质量技术监督部门负责实施的行政许可制度，但无论是《条例》、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）、工商行政管理部门新的“三定方案”，还是国家总局《关于工商行政管理部门对流通领域工业产品生产许可证监督管理职权的答复》（工商法字[2006]78号）都明确规定工商行政管理部门有权也必须担负起流通领域QS标志监管的工作职责，行使法律法规赋予的职权，这已是毫无争议的了。

       一、需要明确和掌握“目录”产品

       工业产品种类成千上万，那么生产哪些产品必须取得工业产品生产许可证？执法人员必须明了，否则无从监管，更不能盲目监管。

《条例》第三条{dy}款规定“国家实行生产许可证制度的工业产品目录（以下简称目录）由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布。”

      需要注意的是该“目录”网络版很多，绝不能随意下载一个就使用。《条例》授权国务院工业产品生产许可证主管部门向社会公布，要在质检总局官方网站查找质检总局以公告形式向社会公布的“目录”。

还需注意的是，《条例》第三条第四款规定“国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门适时对目录进行评价、调整和逐步缩减，报国务院批准后向社会公布。”也就是说，该“目录”在相对固定的情况下，会“适时”发生变化，因此，需要经常关注质检总局官方网站公布的相关公告。

      二、需要明确和掌握实施细则

      明确和掌握“目录”产品，是最基本的，但还不够全面，还必须明确和掌握或者查询生产许可证实施细则。质检总局下设全国工业产品生产许可证办公室（简称全许办），负责工业产品生产许可证受理、审核、发证等具体工作，该办公室代表质检总局对“目录”产品均颁布生产许可证实施细则。

       每一类产品根据功能、用途、结构等都会细分出多种具体的产品，生产许可证实施细则规定具体产品的申证范围。具体产品有的在申证范围内，有的不在。只有明确和掌握实施细则，才能知道管理什么，只有明确和掌握实施细则，才能知道企业是否一证多用，扩大使用。

       下面以《水泥产品生产许可证实施细则》为例：

“1.3.2水泥产品生产许可证分为三个产品单元。见表1 

 

1.3.3 通用水泥产品单元中，水泥产品生产许可证证书注明的水泥强度等级，是指批准该企业所生产的水泥{zg}强度等级。企业获取本单元中任一品种批准的强度等级通用水泥生产许可证，允许生产本单元内其他任何品种同(及以下)强度等级的水泥产品。 特种水泥产品单元中，生产特种水泥的企业应按标准规定单个品种分别申请。企业获取特种水泥生产许可证，允许生产该品种内任一等级的特种水泥产品。 熟料产品单元中，水泥产品生产许可证证书注明的熟料强度等级，是指批准该企业生产熟料的{zg}强度等级。” 由此可见，只有掌握实施细则，才能知道水泥产品申证范围包括通用水泥以及7个品种和特种水泥以及11个品种，还包括熟料；只有掌握实施细则，才能知道通用水泥产品单元中，“企业获取本单元中任一品种批准的强度等级通用水泥生产许可证，允许生产本单元内其他任何品种同(及以下)强度等级的水泥产品”；只有掌握实施细则，才能知道特种水泥产品单元中，“生产特种水泥的企业应按标准规定单个品种分别申请”。 因此，办理此类案件，应将质检总局“目录”公告和实施细则作为证据附卷，证明其是需要获证的“目录”产品，而且该产品在申证范围内。

      三、需要明确和掌握三个环节

《条例》第五条规定“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”因此要注意《条例》调整的三个环节：生产环节、销售环节、经营活动中使用环节。工商部门要侧重销售环节和经营活动中使用环节。销售环节既好理解又好执行。下面谈一下经营活动中使用环节。

       经营活动中使用，是指企业在生产经营过程中使用了生产许可证管理的产品，不包括个人消费的行为。

比如，房地产开发商购进水泥、钢筋混凝土用变形钢筋、建筑外窗、电线电缆、建筑防水卷材、电焊条等等，在开发建筑过程中使用，属于“在经营活动中使用”行为，水泥、钢筋混凝土用变形钢筋、建筑外窗、电线电缆、建筑防水卷材、电焊条均属于目录产品，那么房地产开发商就必须购买取得生产许可证企业生产的产品，否则就违犯《条例》。

四、需要明确和掌握《条例》的“五个明确”

《条例》是规范工业产品生产许可证的专业法规，管理QS应首先适用。该《条例》逻辑性强，内容周密，除罚款数额设定较高外，很便于操作。表现在：

1、授权明确。

《条例》第三十七条第二款规定“县级以上工商行政管理部门依法对涉嫌违反本条例规定的行为进行查处时，也可以行使前款规定的职权。”第六十五条第二款规定“本条例第四十六条至第五十一条规定的行政处罚由工业产品生产许可证主管部门或者工商行政管理部门依照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”

授权工商行政管理部门流通领域监督管理QS不仅可以适用《条例》，而且还可以“依照有关法律、行政法规的规定执行”。　　

2、证据资料来源明确。

《条例》第三条明确规定国家实行生产许可证制度的工业产品目录由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后向社会公布。因此虽是质检总局的有关公告，也是工商部门依照《条例》授权，在流通领域管理工业产品生产许可证的证据资料。

3、限制条款明确。 《条例》第四条{dy}款规定“在中华人民共和国境内生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的，应当遵守本条例。”　第五条规定“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”第六十九条规定“个体工商户生产或者销售列入目录产品的，依照本条例的规定执行。”　 “在中华人民共和国境内”、“任何”、“不得”和个体工商户“依照”而不是参照，这些都是肯定语气的关键词，规定非常明确。 4、协作与信息公开明确。 《条例》第二十四条第三款规定“国务院工业产品生产许可证主管部门应当将作出的相关产品准予许可的决定及时通报国务院发展改革部门、国务院卫生主管部门、国务院工商行政管理部门等有关部门。”第二十七条第二款、第三款规定“国务院工业产品生产许可证主管部门作出的准予许可的决定应当向社会公布。”“国务院工业产品生产许可证主管部门和省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门应当将办理生产许可证的有关材料及时归档，公众有权查阅”。 按照《条例》规定，质检部门应当将作出的相关产品准予许可的决定及时通报工商部门，便于工商部门在流通领域管理QS；同时也为销售者、经营活动中使用者或公众查询提供了条件。 5、生产者、销售者和经营活动中使用者义务明确。 《条例》第三十三条{dy}款规定“企业必须在其产品或者包装、说明书上标注生产许可证标志和编号。”第三十四条规定“销售和在经营活动中使用列入目录产品的企业，应当查验产品的生产许可证标志和编号。”　 必须取得工业生产许可证和“必须在其产品或者包装、说明书上标注生产许可证标志和编号”这是生产者的义务。那么查验按照《条例》要求已经向社会公开的产品的生产许可证标志和编号则是销售者和经营活动中使用者的义务。如果未履行查验这一法定义务而销售或者在经营活动中使用未取得工业生产许可证的目录产品，那么销售者或经营活动中使用者就必须承担相应的法律责任。 通过以上还可以看出，办理此类案件，比较适合使用说理式处罚决定书。

五、一个未结的问题

工业生产许可证是《条例》设定的行政许可，不是办理营业执照的前置，暂且称它为后置，因为《条例》第九条规定“企业取得生产许可证，应当符合下列条件：（一）有营业执照；……”　

《食品安全法》颁布实施后，进一步明确食品安全实行分段管理，并实行许可制度。也设定了一个“食品生产许可证”，而且是市场准入的前置。

同一个部门——质检部门，对同一种经营行为——食品生产，难道需要颁发两个生产许可证？

笔者曾与当地质监局探讨过这个问题，他们认为两个许可证是一回事，是一个证。但两个许可证是两部不同的法律法规设定的，对工商部门来说一个是前置，一个是后置，如果是一回事，一个证，又怎么解决上述问题？看来只有等待国务院或者xx机构来解决。

六、两个疑问

结合实际工作，学习、研究《条例》，自然会产生两个疑问：

一是按照《条例》规定，国务院工业产品生产许可证主管部门应当将作出的相关产品准予许可的决定及时通报工商部门，不知这项工作质检部门是否操作和如何操作？作为县级工商部门，从未接到过任何渠道的通报。二是按照《条例》规定，国家实行生产许可证制度的工业产品目录由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会的意见，不知是否征求？笔者搜集了所有质检总局关于工业产品生产许可证的公告，均没有“会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会的意见”字样，俨然就是自己一家的事情。