（二）我国法律援助制度的产xx展历程

我国法律援助制度诞生于二十世纪九十年代中期，这是中国社会主义市场经济和法制建设发展到一定阶段的必然产物。正如xxx所说：“人类始终只提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考察就可以发现，任务本身只有在解决它的物质条件已经存在或在至少是生成过程中的时候，才会产生。”

1．新中国成立前的萌芽。在我国的封建社会，实行“政审合一”。地方{zg}行政长官同时又是地方{zg}司法裁判官。尽管各封建朝代都有相应的法律，但由于“诸法合一”、“民刑不分”，法律的规定往往不够具体明确，弹性极大。导致地方长官裁判案件时随意性和专断性极大，断案是否公正，xx取决于地方长官的个人素质。再加上没有体现法制文明、民主、科学精神的律师制度，当事人提起诉讼无需借助他人的法律服务。老百姓能否打得起官司，由于不需要聘请律师和交纳诉讼费，在形式上与其经济状况没有关系。所以，法律援助制度不可能在封建社会产生。

尽管如此，到了清末法律改制时，还是提出了建设法律援助制度的构想[6]。

[6]张耕主编：《中国法律援助制度诞生的前前后后》，中国方正出版社1998年版，第4页。

1906年，沈家本在向光绪帝奏呈《大清刑事民事诉讼法》时提出：“若遇重大案件，则国家拨付律师；贫民或由求助会派律师代申权利，不取报酬。”不过遗憾的是，沈家本这一主张未能被清朝采纳。北洋政府统治时期，北洋政府于1921年颁布的《刑事诉讼条例》规定：“在普通法院审判时，被告得延请辩护人出庭，辩护人于一定范围内，由审判官之决定得讯问及反诘，且于讯问终结时，得行辩论，有时如被告无力延请辩护人，法庭应指定一律师为之辩护。”在后来的南京国民政府时期，法律援助制度有了较大“萌芽”，建立了公设辩护人制度，并制定了《公设辩护人条例》和《公设辩护人服务规则》。此外，还建立有“平民法律扶助”制度，要求律师公会为“无资力负律师酬金者”“谋诉讼上之救济及解答各种法律疑问”，并制定有《高等法院以下各级法院民刑诉讼程序询问处通则》，在高等法院以下各级法院内设询问处，由法院人员为不明诉讼程序而到法院询问者免费解答。与此同时，民间法律援助也有一定的发展。例如，1934年5月律师公会制定的《律师公会附设贫民法律扶助会暂行规则》，规定贫民法律扶助会以对“贫苦无资力”的民众“予以法律上之辅助”为宗旨，为贫民“解释法律疑问”、“证明法律关系”、“办理有正当（理由）之诉讼事务”，且不得向被请求扶助人“收受或要求任何报酬”[7]。如伸张正义、主持公道、为穷苦人提供免费法律帮助的李公仆就是民间从事法律援助的典型代表。由此看出，民国时期的法律援助已经显露出国家责任与律师善举“双轨制”的端倪，即使是实践不多，各项制度也不太健全，大多停留在一些与法律援助相关的法规文件中，但反映出了法律援助制度初创时期的萌芽状态，为我国后来建立健全真正现代意义上的法律援助制度进行了有益的尝试。

2．新中国成立后产xx展过程。1949年新中国成立后直到1994年，我国法律援助制度只能说是一个打好外围基础，孕育法律援助的过程。在这期间，尽管建立健全了律师制度、在颁发的许多相关法律援助的法律法规中体现了一些法律援助的内容，但不无遗憾地说，作为制度化的法律援助并没有出现，甚至连“法律援助”这一概念也未提出。1994年之后，我国法律援助制度得到了前所未有

[7]周正云：《论民国时期的法律援助制度》，载《湖南政法干部管理学院学报》2005年第5期。

的长足发展，虽然距今只有短短的十几年，却基本上是西方国家法律援助五百多年历史的浓缩。它的创立与发展主要体现在以下三个方面：

一是实践活动催生了法律援助制度的诞生。1992年，我国最早的法律援助组织——武汉大学“社会弱者保护中心”成立。其宗旨是“保护弱者，伸张正义、播撒爱心”，以{zyx}的律师义务为最需要帮助的人依法提供优质的服务。他们成立了青年志愿者服务队，在不到四年的时间里代理诉讼200起案件，受到了社会的好评。1994年1月，时任司法部部长的肖扬同志在一份律师工作的材料上{dy}次正式提出建立我国特色法律援助制度的设想，并写进了《关于＜中国律师＞讨论稿》中。1994年4月获取了司法部的同意。从此开始，许多省市纷纷开展了法律援助试点工作，广州、北京、上海、武汉、郑州等大城市率先试点，积极开展法律援助实践活动。1995年2月，广州市法律援助中心获批准，同年11月正式挂牌成立，成为全国最早成立的法律援助机构。广州市司法局于1993年2月在全国率先于正式文件中使用了“法律援助”一词。北京市在1994年开始实施法律援助制度，设立了“北京市律师法律援助金”。1995年2月，全国司法厅（局长）会议决定为经济困难的当事人提供无偿法律援助，这样，法律援助在各省市纷纷展开，由原来的试点城市发展到了几十个城市，甚至发展到一些省的较大范围内。1996年2月宁夏回族自治区银川市成立法律援助中心。同年3月，青海省西宁市法律援助中心成立，并制定了《法律援助试行办法》，将法律援助规定为律师、公证和基层法律服务领域。也是在3月份，安徽省司法厅向全省各地、市司法局发出了《关于建立法律援助制度若干问题的通知》，颁布了全省法律援助工作的计划、方案。1996年4月，江苏省决定每年由省财政划拔30万元人民币资助全省法律援助工作，这是全国{dy}个将法律援助业务经费纳入财政预算的省份。1996年5月，四川省法律援助中心成立，这是全国{dy}家省级法律援助机构。至此，法律援助工作出现了在全国有影响的一种模式：即北京模式、广州模式、武汉模式、上海浦东模式、郑州模式。1996年6月，司法部发出了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，要求各地尽快建立相应的“法律援助工作管理机构”。1997年5月，司法部法律援助中心和法律援助基金会在北京成立，标志着中央级法律援助机构正式诞生。各省、市、县法律援助机构也随其先后成立。

二是进行了实行法律援助制度的理论探索。自1994年以来，对法律援助的理论研究迅速地开展起来，出现了研究法律援助问题的研究机构，如司法部指定部司法研究为法律援助研究机构。1995年中期，由司法部研究所、律师司组成专题研究小组，对建立我国法律援助制度进行可行性研究，并提出探索建立法律援助制度的基本方案。编译了“国际法律援助概览”，在《中国司法》杂志上开设“法律援助”专栏，刊登一些在法律援助上颇有影响力的文章。先后出版了一些研究法律援助问题的专著和资料。主要有张耕主编的《法律援助制度比较研究》、《中国法律援助制度诞生的前前后后》，章武生撰写的《中国律师制度研究》，司法部法律援助中心组织编译的《各国法律援助法规选编》，宫晓冰主编的《各国法律援助理论研究》、《中国法律援助立法研究》，段正坤主编的《法律援助法规及规范性文件》，张明林等主编的《中华人民共和国法律援助条例实施手册》。这些专著和资料，既介绍了国外法律援助制度的产生、发展和现状，又对我国法律援助的创立与发展进行了大胆的理论论证。除此以外，还召开了几次影响深远的法律援助理论研讨会。1996年11月，司法部在广州召开了首次全国法律援助经验交流会暨工作研讨会，对“中国需要不需要法律援助”，“中国应建立一个什么样的法律援助制度”进行了建设性的探讨，澄清了一些对法律援助问题的认识，使建立法律援助的必要性的观念深入人心，对我国法律援助的发展准备了较强的理论基础。1999年3月在北京召开了“法律援助立法和理论问题国际研讨会”，2001年10月召开了全国第二次法律援助工作会议，2004年4月在南京举行了第五届全国城际间法律援助研讨会，签订了《城际间外来务工人员法律援助工作协议》，2004年9月在北京召开了第四次全国法律援助工作会议，中共中央政治局委员、中央书记处书记、国务委员周永康出席并发表了重要讲话，强调各地要认真贯彻落实党的十六大提出的“积极开展法律援助”的要求，进一步加大实施《法律援助条例》的力度，努力扩大法律援助的覆盖面，尽量满足困难群众的法律援助需求，为维护社会稳定和创造和谐的社会环境服务。他指出，法律援助是政府的责任，同时也是一项社会事业，需要调动社会力量共同支持和参与。当前我国正处于经济转型、社会转轨的特殊时期，各种社会矛盾很多。要采取各种措施，畅通求助渠道，方便困难群众寻求法律援助，引导他们依法维护自己的合法权益，妥善化解矛盾。各级党委、政府要把法律援助作为推进依法治国方略来实施，作为全面建设小康社会的重要内容，进一步加强领导，列入议事日程，纳入经济和社会发展的总体规划，列入政府为民办实事的项目，要督促和协调有关部门相互配合，共同制定和完善加强法律援助工作的政策措施......在本次会议上，与会代表就如何推动法律援助工作进行了深入研究和探讨。

三是出台了一系列具有法律援助基本内容的法规制度。从1994年起随着法律援助建设的不断推进，在国家基本法律、部门规章和制度中，有关法律援助的一些内容逐步被规定下来。 1996年3月17日第八次全国人民代表大会第四次会议审议并通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的规定》，修改后的《刑事诉讼法》首次以立法的形式明确提出了“法律援助”的概念，规定了我国刑事法律援助的基本原则和框架。1996年5月5日第八届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国律师法》，这是我国{dy}部律师法典，《律师法》设专章规定了“法律援助”，规定了律师法律援助的基本内容，要求律师为经济困难无力支付法律服务费用的当事人提供法律援助，确立了律师法律援助的基本原则的框架。1996年10月1日起施行的《老年人权益保障法》对老年人提供法律援助的有关内容进行了规定。同时，司法部等部门还在部门规章等文件中对法律援助的开展进行了一些具体规定，主要有五个：即1997年5月20日司法部发布的《关于开展法律援助工作的通知》；1997年12月26日司法部发布的《关于开展公证法律援助工作的通知》；1997年4月9日{zg}人民法院、司法部联合发布的《关于刑事法律援助工作的联合通知》；1999年4月12日{zg}人民法院、司法部联合发布的《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》；2000年4月24日{zg}人民检察院、司法部联合发布的《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。特别值得提出的是，在2001年3月全国人民代表大会颁布实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，{dy}次写入了“建立法律援助体系。”这是首次由国家{zg}权力机关将法律援助工作纳入国民经济和社会发展计划，必将对我国法律援助制度的建立、完善产生十分重要的推动作用。2003年7月21日，国务院颁布了《法律援助条例》。自2003年9月1日起施行。这是中国{dy}部关于法律援助的全国性立法，目的是保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，标志着我国法律援助制度进入了一个新的发展阶段。为了实施好《法律援助条例》，司法部及国务院有关部委出台了一些文件，主要是：2004年9月6日司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家档案局联合颁布了《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》。2004年，司法部、建设部联合颁发了《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》。2004年9月，司法部印发了《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》，以进一步规范法律援助工作。2005年9月6日，财政部、司法部印发了《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》，要求各级政府应将法律援助所需经费纳入财政预算，省级财政部门应设立法律援助专项资金等等，并规定了经费的使用范围，要求专项专用，不得用于司法行政部门法律援助机构的人员经费和公用经费。