应加强酒类流通管理 尽快出台<国家专卖法>


我国酒类产品与市场的管理与发达国家相比,存在着相当大的区别。

      在计划经济时期,酒类产品同普通消费品一样,普遍实行高度的计划指令管理,从酒类的生产到流通和消费,都由政府通过行政的权力来统一配置资源;进入市场经济之后,我国也没有从根本上来区分普通消费品和酒类特殊消费品。而在美国等40多个发达的市场经济国家,则对烟酒等特殊消费品通过立法将其纳入政府的监管渠道,同时将其税收及其附加费纳入全社会医疗保险或社会保险专项基金。

      所谓特殊消费品,主要是指某些商品在消费的过程中,具有潜在的、可能导致对人体产生隐性或即时的安全风险和社会管理风险的特定商品。之所以将酒类商品认定为特殊消费品,是由于酒类商品具有三个基本特征:

      一是在消费过程中,酒类产品对消费者的大脑神经产生刺激和影响,对消费者的精神状态和情绪刺激是即时的,过度消费往往导致消费者情绪失控和行为失当,而且酒类商品还会使人产生消费的嗜好依赖性。二是由于酒类产品对人体神经刺激后所导致的行为失控,往往会演变成为社会危害或家庭暴力,从而影响社会稳定;如果是群体性的,则后果更加严重,将直接导致社会管理成本的提高。三是酒类产品对消费者具有一定的消费安全风险,这种风险一旦发生,所产生的严重后果也是即时的。酒类产品在生产勾兑过程中,一旦使用了工业酒精或其他工业添加剂,将即刻导致消费者重则死亡轻则伤残,不像一般的食品虽经搀假后,但对人体健康的影响有一个从量变到质变的过程。因此,许多发达国家都针对特殊消费品以立法的方式进行专卖管理。

      改革开放初期,由于我国对市场经济的一时认识不足和缺乏政府调控市场的经验,误把酒类产品等特殊消费品当作普通的快速消费品一同予以放开,而烟则延用计划经济的管理模式由国家统一管制。但烟酒类产品无论是放开还是继续管制,都缺乏法律的依据。至今为止,我国尚无一部针对特殊消费品的专门法。在过去的二十八年中,许多省市至今仍由国有企业既充当经营者,又充当管理者,将"运动员"和"裁判员"的双重角色集于一身。

      由于专门法律的缺失,对这一特殊消费品也就只能按照一般食品流通的监管模式进行管理。同样,基于这一原因,我国各省市对酒类流通管理的模式各异,大部分通过制订并依据地方部门规章实施管理。当<行政许可法>出台以后,地方监管部门都没了方向,只能把对这一特殊消费品监管必须的事先报批制,改成事后报备制。由此也使监管部门只能掌握生产经营的主体,而无法监管生产经营主体的具体行为。

      由于思想认识的混乱以及地方利益与部门利益的作祟,导致我国酒类管理的立法和监管模式创新的滞后。虽然我国已成为全球增长最快、最为重要的酒类市场,全国市场啤酒产销量位居世界{dy},白酒市场稳步发展,葡萄酒、黄酒市场每年都以15%以上的速度递增,但是酒类行业存在的假冒伪劣产品充斥、市场竞争环境差、消费者信任度下降,以及落后的酒类消费所造成的社会危害或家庭暴力等问题,不仅越来越成为阻碍我国酒类产业和酒类市场健康发展的症结所在,而且也使得社会管理成本大幅提高。

      根据<宪法>精神,地方性法规和政府的部门规章必须同上位法相符合;一旦与上位法不相符,则必须服从上位法。但我国酒类管理因为立法滞后,根本没有上位法,因此政府的行政行为也就无法从根本上得到法律的支持,全国酒类市场无法做到政令统一,原本应受<国家专卖法>调整的行政特殊许可,硬是被纳入<行政许可法>的调整范围。这一举措不仅十分可笑,而且是十分可悲的。

      今天我们呼吁建立<国家专卖法>,不是要把全国酒类管理的体制恢复到计划经济时期那种以社会主义原始积累而获取专卖利润为目的,通过国有企业对酒类实行专营公卖,而是要本着加强社会公共管理和提高国民的公共福利、建立和谐社会为宗旨,对本应纳入专卖管理渠道的特殊消费品实行准入管理,在规范市场的同时又要推动酒类产业发展,并使其为全民福利的提高作出本应作出的贡献。

      (本文作者系上海市流通经济研究所所长、研究员)