遥遥无期的输配分离

　　输配分离改革在长期搁置后，再次被有关部门提上了重要的议程。从公开信息看，国家电监会今年可能会有大动作。

　　在2010年1月18日召开的国家电监会工作年会上，电监会主席王旭东表示，将在今年推进落实电网企业主辅分离改革工作并促进实施，积极参与、 配合做好电价改革工作，拟订输配电体制改革方案。

　　这无疑是个积极的信号。外界也注意到，2009年12月15日国家电监会《2009年供电监管报告》发布会上，电监会新闻发言人谭荣尧也透露， 电监会将出台《输配电成本监审办法》，明确输配电成本，啃下电改的“硬骨头”。他说：“输配电成本核算是电改必须要解决的问题。”

　　业内都很清楚，谭荣尧所说的电改“硬骨头”，实指输配分离改革，输配电成本核算是启动输配分离的关键一步。

　　输配分离原则是2002年“5号文件”就已经明确下来的改革方向。所谓输配分离，就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆，输电环节由电 网管理，而售电环节，将把地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放地方。

　　国家电力公司被拆分后，输配电仍统一由电网管理，这种局面被电改专家认为模糊了电网的真实成本，影响了下一步更为关键的电价改革。只有输配分 开，才能打破电网作为单一购买方的现有市场格局，形成购电方和发电方的自由选择，到那时电网才能变成一张纯粹的输送网络，公开、透明的定价机制才能形成。

　　原电监会副主席邵秉仁曾如此强调输配分离的重大改革意义：“输配分开是全面深化电力市场化改革的纲，纲举才能目张。没有这一步，厂网分开的效果 就不会充分显现，也很难建立一个有效的电力市场体系。”

　　改革初期，由于集中在厂网分离和主辅分离上，所以更为复杂的输配分离在很长时间没有被碰触。尤其是，与“厂网分开”相比，“输配分开”的改革被 业内专家认为是“更复杂、更艰巨”的改革任务。因为输配分开将涉及电网企业资产、调度体制的大调整，以及电价改革的真正启动。

　　“这背后显然涉及到更为复杂的利益关系，起码国网公司就始终不愿意把配电网资产和管理权下放给地方。”上述电监会官员对《商务周刊》说。

　　国网摇头了

　　随着电改的逐步深入，国家希望在“十一五”（2006年—2010年）期间启动并完成输配分离改革。

　　2005年末，中国电力改革体制领导小组召开了第8次会议，重点讨论“十一五”期间的电力体制改革思路。会议明确“5号文件”的改革方向和总体 目标既定不变，“十一五”期间，要以输配分开为突破口，以区域电力市场建设为中心，积极培育市场主体，全面推进电价改革，加快政府职能转变，争取在“十一 五”末初步形成有效监管下的公平竞争、开放有序的电力市场体系。

　　电力体改领导小组会议对于改革的积极态度，特别是明确启动输配分开改革，令当时改革派们精神振奋，他们认为僵持下的沉闷电改将有望打开新的局 面。

　　2006年，国家启动第二次煤电联动，结果造成全国电价普遍上调。随后不久，众人对电力系统企业转嫁成本的质疑接踵而至，而垄断行业高收入的问 题又在当年成为众矢之的，改革呼声高涨。

　　为进一步推进电改，国务院派出一位副总理亲自负责电力体制改革研究办公室来研究电力体制改革问题。而当时电监会和发改委已经在该年年中下达了各 地测算输配电价格要求，并准备在华东电网以及广东电网首先实行输配电价格改革。

　　但此间国网公司提出了强烈的反对意见，认为以输配分离为突破口推动电价改革是本末倒置，不解决电价改革，无法奢谈输配分开。

　　国网公司强调，拆分电网公司是一招险棋，后果是成本升高，拆得越多，成本越高，难以扭转电价上涨，更可能导致电网调度和安全上的事故。

　　部分代表国网公司声音的经济学家称，国电系统首次拆分完成后，当务之急是打破政府部门对电价和电源项目的行政审批。因此，电力体制改革下一步打 破垄断的首要任务是打破行政性垄断，而不是进行输配分离。

　　“国网公司的声音太大了，阻力也很大。所以输配分离改革在2006年没有取得实质性进展。”2007年记者采访一位积极的改革派专家时，他就表 达了这样的无奈。

　　2007年1月，国务院副秘书长尤权调任电监会，成为电监会第二任主席。此时正是电力体制改革沉闷的僵持期，各方显然希望尤权能够打破僵局。

　　尤权到任三个月后，电监会发布《电力监管年度报告（2006）》，报告{dy}次把矛头直指电网垄断，认为当前供电环节的特点是两大电网公司（指国 家电网和南方电网）寡头垄断，普遍服务未xx实现，城乡与地区差异依旧存在，两大电网寡头垄断供电环节，配合产业调控的差别电价基本未得到执行。

　　2007年4月12日，国务院下发《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》，希望能进一步推动电改进程，并明确输配分离在“十一五”的前 三年进行试点，要求在“十五”末完成输配分离改革。随后，电监会也把输配分开作为今后的工作重点之一。

　　但随着2007年前后电荒蔓延，改革步伐大为放缓，而国网公司也找到了应付电荒而推迟改革的很好借口，垄断得以维持。

　　2008年电监会发布的《2007年电价执行情况监管报告》显示，由于电力体制改革不到位，输配电价仍未独立核定，购销差价与国家公布的输配电 价相差较大。其中，跨区域输配电价等方面存在较大问题，包括在交易过程中存在上网价格偏低，电网企业收取费用偏高，交易缺乏公开透明的信息，发电企业对交 易电量、电价和收费缺乏知情权等。

　　强大的学术机器

　　为了厘清电网的真实成本，国际上通行输配分离，在输配分离前，首先要完成的是输配的独立核算，但直到现在，输配的独立核算仍没有进行。

　　几年前，当《商务周刊》采访xx电力专家陈望祥时，他就指出，国家电网公司从一开始就对输配分离持反对意见，并采取很多措施阻止这一改革进程。 陈望祥一直坚决反对国网公司的垄断行为，但这位电力斗士在2009年3月去世了。

　　显然，垄断迟迟不能打破的背后，仍然是电网为了维护自己的垄断利益，不愿意把配电业务拱手送出。

　　早在2005年岁末，中国电力体制改革领导小组第8次会议召开前，就维持“5号文件”还是修改“5号文件”，已经争论了3年，争议的焦点就在于 输配是否分开上。就在电改领导小组重申“5号文件”之际，国家电网公司宣布将各省电网主要资产上收，宣布大力发展特高压电网为2006年的重点任务之一。

　　而在《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》征求意见过程中，国网就强调“改革要稳步推进”，反复对草案修改，最核心的是不同意输配分 开。

　　一位电改专家告诉《商务周刊》，为了阻挡改革步伐，国网公司借助旗下研究机构和国内一些智库机构造势，宣传输配分离的弊端和由此带来的不利影 响。

　　2006年，国内一位知名教授不断公开发表意见，认为电力改革的问题在于方案制订有错误。他称输配分开潜藏着巨大的风险，而且输配分开本身并不 能够打破垄断，输电和配电都具有自然垄断属性，并不能因为输配分开而打破。他得出结论，现在主张推行输配分离的观点是非常错误的，按照这种观点发展下去， 中国的电力要么出现一次大面积电力安全事故的风险，要么是电价上升的风险。

　　此观点引起了陈望祥等专家的批评，他称该教授接受了国家电网大笔的研究资助经费，所以代表电网利益发言，“试图把水搅浑”。

　　随着时间的流逝，到2008年，输配体制改革终于在争议中再次被提上日程，国网公司也感受到了越来越大的外界压力。电监会上述那位不愿意透露姓 名的官员告诉记者，2008年前后，国网公司也进一步加大了理论上的研究投入，包括资助国内某大型智库的经济学家和规制专家，连续发表输配电网自然垄断合 理性的文章，支持输配一体化。国网公司旗下的智库国网北京经济技术研究院与这些学者合作建立了复杂的函数模型，分析输配分离改革造成的纵向经济损失。

　　他们认为，与其他网络型产业不同，输配电之间具有很强的技术依赖性，这种技术依赖性会产生显著的纵向经济。他们按照110KV—35KV和 220KV—110KV界面分离的两种情景，分别测算了输配分离产生的纵向经济损失，最终的结果显示，在两种情境下，如果在2005年之后实行输配分离改 革，那么将分别造成1200亿—4900亿元和2200亿—6200亿元的损失。由此这些专家指出，输配分离所带来的巨大改革成本表明，中国还不具备推进 输配分离改革的条件，暂时不宜推行，除非预期改革收益远远高于改革成本。

　　2008年，国家电网公司旗下的另一大智囊机构国网能源研究院也投入人力财力，进行一项电网功能和自然垄断属性的课题研究，试图证明输配分离的 不利。该机构承担着国网公司的软科学研究及咨询服务，是国网公司综合性能源研究智库和交流平台。该课题研究的最终报告认为，电网是自然垄断属性的典型代 表，这决定了电网应该实行垄断经营。报告重点强调，电网范围经营性决定了输配一体化经营更有利于降低生产成本，在我国现实国情下，实行输配一体化经营和实 行大规模联网更有利于充分发挥电网功能。

　　该课题也通过构建电网管理体制量化分析模型，对我国输配分离进行了量化模拟分析。其结果显示，电网具有非常明显的全局规模经济，输配分离将造成 巨大的纵向经济损失，如果我国在2010年实行输配分离，那么输配分离之后的电网企业生产成本将增加4000亿元以上。研究者还对输配分离造成的社会福利 损失进行了量化模拟分析，结果表明，输配分离将造成消费者剩余的巨大损失，如果在2005年实行输配分离，将带来3000亿－4000亿元的社会福利损 失。

　　报告同样得出结论：“输配分离将带来巨大的成本增加，很难获得明确的收益，输配分离本身不符合改革的成本效益原则。”

　　令人迷惑的配售分开

　　在极力否定输配分离改革的同时，有业内接近国网公司的人士告诉本刊，国网公司却大力鼓吹另一种“配售分开”，也就是说地方配电企业仍旧由国网公 司管理，售电部门则可以分拆出去成立独立的公司。最初很多电力专家不理解其中的内涵，随着国网公司在湖北省咸丰市开始试点，业内人士才明白这背后的真实意 义。为试点配售分开，国网公司在咸丰市某区把售电分离出去，成立了一家名叫三新农电服务公司的私营售电公司。随后，国网在湖北孝感等地也开展了类似的配售 分开改革试点。

　　国网公司宣称，成立三新农电服务公司是贯彻落实国家电网公司“新农村、新电力、新服务”发展战略的创新实践。但业内很快就注意到，配售分开xx 违背了电改的初衷，并在国有资产与私有企业之间架起了一道利益输送的通道，因为售电公司的性质是私营企业，但公司董事长一般由地方电力公司领导出任，管理 层也由当地电力公司派出的职工担任，电力公司的很多员工在售电公司中持有股份。

　　批评者认为，这显然不是真正意义上的分开，而是一种左手倒右手的游戏，这样的游戏规则根本不可能建立有序的售电市场，更不可能为用户提供良好的 电力服务。

　　随着国网内部进行的这种配售分开在更大范围展开，业内也注意到其中的更多乱相。有人跟踪研究一些案例后发现，更多的时候，供电公司将原来综合性 的分公司的配电线路及设备的安装检修维护从分公司分离出来，单独成立配网中心和售电中心等，有的还将输变电设备的运行和检修安装工程分开，交由旗下多种经 营公司承担。这样做的结果只是强化了专业管理，并不是实质性的配售分离。

　　不管输配分开还是配售分开，标志都是要建立独立的法人治理结构，只有产权清晰，才谈得上真正意义上的分离。但如果改革由电力部门内部来进行，原 来的本质问题并没有得到解决，只能进一步固化垄断。

　　“这样的配售分开改革不能不让人费解，连市场化程度很高的西方都不会这么搞。”那位接近国网公司的人士说。

　　国网的系统性锁定

　　2009年12月31日的《中国电力报》刊登了蒙定中的一篇长文，题目是《防止电网大停电的中国经验》，引起了包括电监会在内的电力行业的广泛 关注。蒙定中为原电力部生产司的教授级高工，也是国际大电网CIGRE和美国IEEE的会员，长期研究电网安全，是当年强烈反对国网公司上马特高压电网的 专家之一。

　　该文发表一个多月前的11月10日晚，巴西发生了一次重大停电事故，顷刻间巴西{zd0}的两个城市里约热内卢和圣保罗漆黑一片，城市交通控制系统也 陷入瘫痪。此次因为巴西和巴拉圭边境的伊泰普水电站出现故障而引起的事故，也导致巴拉圭整个国家在10日夜间至少15分钟时间内漆黑一片。

　　蒙定中告诉记者，这是自1965年以来全球发生的第21次电网重大停电，国际上一般把每次电力负荷损失在800万千瓦以上的停电事故定义为重大 停电。这21次重大停电事故6次发生在美国，4次发生在巴西，欧洲和加拿大魁北克也分别发生过4次，日本、印度和中国台湾各发生过1次。

　　蒙定中在文章中认为，中国大陆之所以没有发生过这样的重大停电，是因为中国在1970年代末就开始认真研究国外的重大停电事故，很早就建立了应 对措施。尤其是在改革开放后，中国逐步建立起了可靠的交直流分层分区的电网结构，分区之间通过直流联网，这就有效保障了中国不会发生全国性的重大停电。

　　但蒙定中注意到，国家电网公司从2002年成立后，就一直试图打破可靠的交直流分层分区的电网结构，建立一张统一的、大容量、远距离运输的全国 xx流同步大电网。在他看来，这显然是极其危险的。

　　“交流同步电网范围越大，稳定问题复杂而突出，一旦发生局部事故，波及范围就会很大。”蒙定中说，国际上发生的那些大面积停电事故，很多都是由 小事故引起交流线路功率转移，连锁反应导致稳定破坏、系统瓦解和大停电。

　　但国网公司似乎并不担心类似的事故发生在中国，他们认为一张坚强的全国性统一大电网才能确保未来中国的电力安全。有电力监管专家指出，国网的用 意很清楚，在固化垄断的基础上，借助未来统一的全国性电网，可以实现对系统的锁定，未来整个电力生态系统都执掌于国网的意志，而这显然是垄断的更高境界。

　　继续推进的特高压

　　从2004年开始，国网公司就酝酿建设特高压电网，2006年，国网公司推动特高压电网建设的努力达到了顶峰，特高压电网，是指1000千伏的 交流或正负800千伏的直流电网。蒙定中称，国网的关注是在1000千伏的交流特高压上。

　　但特高压电网受到了很多电力专家和监管专家的猛烈批评。“用交流百万伏全国联网xx破坏20多年来实践证明非常可靠的分区原则，将冒全国范围大 停电的高风险。”蒙定中称。即使在国网公司的首条特高压试验示范项目建成后，他也在不同场合表达这样的看法。

　　期间，电监会官员杨名舟连续上书中央，直陈特高压会给中国电力体制改革造成极大的危机。杨名舟当时认为，特高压电网背后是国网公司建设全国一张 网的图谋，全国一张网一旦宣告形成，垄断在技术上也就形成了。陈望祥等xx电力专家也纷纷撰写文章，批评建设特高压对电改的危害和不经济，试图阻止特高压 项目上马。

　　但专家们的反对声音显然没有抵过国网公司强大的推动力。2006年10月底，晋东南-南阳-荆门1000千伏特高压交流试验示范工程正式开工建 设，并在2009年1月初建成运行。

　　该试验示范工程到现在已经运行了一年时间，运行效果并不令人满意。蒙定中根据公开的数据和文件分析，该示范工程功率录波震荡曲线幅度过大，所以 实际运行功效还不到设计的一半。

　　这样的运行效果并没有让国网公司放弃投入巨资在全国铺开建设特高压电网。2009年初国网公司宣布特高压示范工程试运成功，随后又宣布开始实施 建设淮南-上海和锡林郭勒盟-上海两个交流特高压起步工程。这两个工程投资更加惊人，前者总投资229.2亿元，后者总投资781.4亿元。

　　蒙定中称：“这两大工程每一回路输送的电力仍不到其宣传的输送容量的一半，不但浪费严重，还存在大量难以解决的不安全问题。”

　　目前，国网公司东北电网也在推动xxxxx江省保清地区到辽宁本溪全长982公里的特高压电网，总投资将近250亿元。

　　蒙定中告诉《商务周刊》，黑龙江省保清地区新煤田储量大，褐煤热量不大，宜就地发电。计划新建的保清煤电基地在2012年建两台60万千瓦和两 台100万千瓦机组，到2015年共建820万千瓦，2020年共建1520万千瓦。

　　主管单位已责成设计部门设计，首先将电以50万伏经约60公里送到保清变电站，然后以交流特高压同塔双回线南送，经373公里到哈尔滨，又经 368公里到吉林，再经240公里到本溪。

　　“按照设计，两回特高压线路2012年只送280万千瓦，2015年则可送460万千瓦，远远小于国网宣传的2×500万千瓦。”蒙定中说，如 果采用±66万伏直流输电，1000公里线路，送出460万千瓦，只需投资82亿元，为交流特高压投资的1/3。

　　今年已经83岁高龄的蒙定中凭借多年的经验还注意到，起步工程己表明要解决过电压和输送容量的矛盾，线路约300公里分段，不能太长，所以如果 华东、华中和华北三大区域电网联网必然成为棋盘式结构，这种结构和欧美目前的不安全自由联网结构很相似，会给未来电网安全埋下隐患。

　　最近，蒙定中就特高压工程的{zx1}进展写了报告,递交到了中央有关部门，建议对特高压起步工程要慎之又慎。

　　但他也感觉到，国网公司不会放弃在全国铺开特高压电网的图谋。年初，国家电网宣布将加快推进特高压后续工程建设，并通知设备生产厂家抓好后续特 高压工程供货准备，加大特高压重大装备研制力度。今年，还将会有陕北-长沙、溪洛渡-浙西等多条特高压输电线路会核准和开工建设。

　　“我只是担心，建成特高压全国一张网后，中国会遭遇危险的重大停电事故。”蒙定中说。

　　从特高压到坚强的智能电网

　　2010年1月14日，国家电网年度工作会议召开。国网以公司1号文件的形式公布了今后十年坚强智能电网的建设规划。规划提出，到2020年， 中国将基本建成坚强智能电网，形成以华北、华东、华中特高压同步电网为接受端，东北、西北电网为输送端，连接全国各大煤电、水电、核电和可再生能源发电基 地的坚强电网结构。届时，特高压及跨区电网的输送能力超过4亿千瓦，可满足全国各个电力负荷中心的用电需求。

　　业内人士知道，智能电网概念是美国EPRI（电力研究院）在2001年提出来的。期间一直进行相关研究，直至2008年金融危机爆发，奥巴马政 府正式采纳“大力发展智能电网”的建议，并于2009年初将其提升为美国国家战略。2009年4月份，奥巴马政府公布了总投资高达45亿美元的智能电网计 划。

　　自从美国提出智能电网计划后，国网公司又看到了一个崭新愿景，并迅速跟进。据报道，早在2009年5月的一次特高压会议上，国家电网公司就公布 了智能电网三步走计划：2009—2010年为规划试点阶段；2011—2015年为全面建设阶段；2016—2020年为xx提升阶段，全面建成统一的 坚强智能电网，技术和装备全面达到国际先进水平。

　　不过，有专家认为，国家电网公司没有注意到一个前提是，美国的智能电网计划是在奥巴马提出的新能源经济助推器的智能电网报告下催生的，美国人不 是要建设一个统一的全国坚强电网，而是要建设一个协调统一的新的清洁能源网络。

　　这个被称为“电网2.0”的新名词，除了依赖现代智能网络技术，实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标外，其主要目的包 括提供满足21世纪用户需求的电能质量、容许各种不同发电形式的接入、启动电力市场以及资产的优化高效运行。

　　但现实是，中国的电力用户只能被动接受服务，风电等新能源想接入电网还异常困难，电力市场也远未建立起来。

　　中国能源网CIO韩晓平认为，智能电网的核心和前提是分布式能源系统。去年12月10日他在北京举行的“2009中国智能电网与信息化高层论 坛”上称，美加大停电的例子就说明，无论投入多少，无论如何进行改造，现行的电网都无法保证百分百安全，{wy}的办法是改变一种思路。所谓改变思路就是借鉴 互联网的理念，强调把发展分布式能源作为核心，即并非要把电网打造成更高更坚强的金字塔状，而是变成一种分散的、扁平化的电网。

　　他注意到，奥巴马上台后提出了新能源战略，之所以美国能发展风电太阳能，能实现减排，根本原因就在于美国已经建立了天然气的分布式能源系统，这 个系统提供了一个非常灵活的调节性，使美国能够快速高效的建起一个智能电网。

　　而中国从来就没有存在过分布式能源系统，在多年来电力系统垂直一体化的垄断式管理下，分布式能源系统不可能有内生的空间和机会。四川省水电产业 集团公司专家顾问组组长李其道也认为，如果连具有某些分布性和自由度特征的地方小水电都被垄断集团逐一消灭，那只能会造成权力的高度集中，整个系统会被强 大的力量所限制。

　　“没有分布式能源何谈智能电网？”韩晓平最近专门撰文称，电力系统的工程师们更多地讨论电网的信息化、数字化、自动化、互动化，强调电网要靠智 能化服务好“大火电基地、大水电基地、大核电基地、大可再生能源基地和特高压电网”，这不是从互联网的视角来探讨审视问题，而是从传统电力系统的视角来面 对新时代的技术革命。

　　“如果把强权式的特高压电网也纳入到智能电网里来，那还是什么智能电网？”蒙定中认为，他在研究欧美智能电网时也发现，真正的智能电网是为了发 展清洁能源、发展配电用户的自动微网，这些都是与国网所强调的集中统一的大电网相去甚远。

　　在有国网公司这样一个高度垄断者的态势下，中国要想实现分散化、扁平化的电网市场绝无可能。5号文件确定下来的区域电网市场其实就具有分权的特 点，为此，电监会还专门在2003年制定和颁布了《关于区域电力市场建设的指导意见》，并逐步成立了6大区域电网公司。但在推进“区域电力市场”建设过程 中，电监会遇到了来自国家电网公司的巨大压力。

　　上述电监会人士回忆说，国网公司为了把区域电力公司架空，通过建立自己的三级电力交易市场和上收区域电网公司和省电网公司的资产，实行垂直一体 化管理，使得区域电网公司彻底失去了独立的企业法人和市场主体资格。

　　随后，随着更具集中特色的特高压电网开建，区域电网公司的体制模式和区域电力竞争市场更进一步失去了依托，发展区域电网的电力改革迷失了方向。

　　“可以想象，所谓的智能电网只能会进一步让电改失去方向感，而垄断只会延伸得更远、更深。”该专家说。

　　目前，稍微值得期待的是，国家还没有最终确定智能电网的最终方案。来自业内人士的消息，国家发改委能源研究所参与的中美智能电网研究项目也正在 推进。与国家电网公司的统一坚强的智能电网不同，该项目更关注以清洁、高效、分布式为核心的需求侧智能电网建设。

　　国家必须把存在于行政性垄断

　　企业中的公共权力收回来

　　——专访北京大学政府管理学院教授路风

　　《商务周刊》：去年以来，中国{zd0}的央企之一国家电网公司开始并购重组两家关键的电网设备制造企业许继集团和平高集团，遭到了很多人士的反对， 认为明显违背电力体制改革精神，但国资委又支持国网这种行为。您认为国网这种并购是否是出于垄断呢？

　　路风：国网是个电网运营商，不应该并购非相关业务的设备企业，这可能在全世界范围都是{dywe}的，只有在中国才能出现，既是运营商，又想成为设 备系统集成商，不论从专业化角度，还是安全监管角度，都是不合适的。国网想成为中国的西门子，但是西门子从未经营过电网啊，试想，今天波音会去经营航空公 司吗？

　　这种冲动背后就是垄断，没有任何经济上的、技术上的理由来解释，国资委支持国网的行为也很容易解释，因为这样国资委权力就更大了，管理的资产就 更多了。这不就实现了做大做强的业绩目标了吗？

　　《商务周刊》：最近两年，包括国家电网公司在内的央企正在进行新一轮的并购和重组，去年，“国进民退”再次引起了争论，您认为，经过30多年的 改革开放和国企改革后，大型央企自身还具备哪些非市场特点？

　　路风：我最近也一直在思考这些问题，前一段业内一直在讨论“国进民退”，我觉得“国进民退”是个伪命题，而且具有误导性。

　　比如对于国有企业，没有任何证据证明国有企业不能参与市场竞争，比如奇瑞、振华港机等企业，按照资产性质来说，都是国有企业，或者国有控股，这 些企业在竞争市场都很活跃，所以并不是说国有企业就不能参与竞争，就不能并购重组民营企业。

　　用国进民退这个概念很难解释目前中国的现实问题，之所以说它具有误导性，是因为国进民退的说法掩盖了背后一个更深刻的问题，那就是行政性垄断。 因为国有企业行政性垄断的受害者不仅仅是民营企业，国有企业本身也是受害者。比如行政性集团都会压制自己属下企业的某些发展，尤其是压制下属企业发展为系 统集成商。道理很简单，一旦下属企业具备了系统集成能力，那还要你上面的总公司干什么？这也是为什么中核集团一直压制中国核动力设计院成为中国核蒸汽供应 系统集成供应商。所以本质问题不是什么“国”还是“民”的问题，本质问题是行政性垄断。

　　国有企业改革这些年来，出现的问题越来越多，越来越大。比如，现在我们很难界定到哪个层面才算是真正的企业，国资委掌管着132家央企，控制着 几万亿元的国有资产，如果你深入这些巨型企业内部，你就会发现，这些央企并不是市场中真正意义上的竞争性企业，我也从不认为这些央企算是企业。

　　在市场上竞争的企业才叫做竞争性企业，竞争性企业具有专业性特点，专业化是由市场竞争决定的。为什么要专业化，因为市场竞争力的来源是企业能 力，而企业能力是需要长时间积累知识和经验逐渐形成的，需要企业长期集中在自己擅长的业务领域，不会随便涉足其他非相关领域。央企显然不是这样的，国资委 管理的这些央企是一大堆非相关业务混杂体，而其中很多是被行政手段捏合在一起的。因为业务庞杂，造成总公司管理层远离一线的知识，随着集团的日益膨胀，决 策层在具体业务知识和能力上更加欠缺，在这种情况下，会发生总公司更会时常去搞一些非相关业务的情况，这就是为什么那么多的央企要搞房地产公司，为什么要 在金融市场搞投机，甚至经营酒店，这是制度性问题。

　　聚集了一大堆非相关业务的垄断央企，真正要在市场上竞争是没有效率的，只有依靠垄断才能生存，所以他们的行为一定是垄断，并不断固化和扩大垄 断。行政性央企的垄断动力特别强，大部分企业行为都会基于垄断做出，这是结构性问题，不是具体的企业决策者的问题。

　　而实现进一步垄断，央企又具有先天的优势，因为，央企兼具公共权力和市场力量，央企的很多职能是从原来的工业行政部门直接继承下来的，比如国网 公司，就继承了当初很多电力部的行政职能，标准的制定、入网资格的认证、人员的任免权力等等，这些显然都不是企业行为的范畴，具有明显的公共权力特征。

　　《商务周刊》：那么，最近几年出现的央企高管的腐败问题，是不是关键原因就在于央企自身所具有的巨大公共权力？

　　路风：是这样的，最近几年出现了的 陈同海腐败案，也出现了中核集团康日新腐败案，原因就在于央企的行政性垄断必然引起腐败。一个真正在市场上拼杀的企业是没有公共权力的，而国资委、发改 委、工信部等行政部门的公务员又不能直接卷入市场经济交易，而两者都兼具的只有行政性垄断公司，这些公司既有公共权力，又有市场能力。一旦两种权力结合在 一起，就会发生利用公共权力到达私人利益或者企业利益，市场化原则就会被破坏。

　　《商务周刊》：行政性垄断国企在通过公共权力实现私利的同时，是否也存在着另外一个倾向，就是为实现私利而影响和左右公共政策？

　　路风：这是显而易见的，公司总是以追求利润为目标，为了实现赢利，公司肯定时常会利用自己掌握的资源去游说政府，影响政策的制定，使其向着有利 于自己的方向发展。这本身没有什么问题，但行政性垄断集团由于具备公共权力，所以本身就承担着很多政策起草和制定、产业规划以及标准制定的功能，而且这些 央企掌管着各种巨大的资源，他们有能力和实力去控制话语权，公开发表意见，左右政策的方向。

　　更进一步，垄断的背后并不单纯为了垄断，而是最终形成一种态势，绑架政府，抗衡改革它的各种努力。这方面我虽然没有专门研究过，但从国网目前的 反向操作看，有这样的倾向。

　　《商务周刊》：国企的行政性垄断也会进一步造成监管被架空甚至监管俘获，这是更为可怕的吧。

　　路风：国企只要具有行政性垄断，就肯定使监管失去意义，因为企业自己就有公共职能。以电力行业为例，电力监管要想发挥作用，国网必须变成竞争性 企业，国网要想成为竞争性企业，就必须把它的所有公共职能剥夺，使公共职能重归于公共部门，如果这些公共职能继续存在于央企内部，监管机构肯定会被架空， 甚至被俘获，并最终造成产业体制改革失败。

　　《商务周刊》：那么我们做更深入的探讨，中国为何经过多年的国企改革后，在局部环节又会出现越来越严重的行政性垄断呢？

　　路风：为什么会有越来越行政性垄断的央企呢？我认为根源就在于国资委体制。从企业经营本身来说，国资委是不应该有发言权的，但现在国资委通过各 种考核制度，对央企的干涉太多。现在整个国有企业系统，国资委在最上边，中间是央企，下面是众多的子公司和地方国有企业，整体上是一个高度行政垄断的系 统，这比改革前还恶劣。1980年代我们进行政企分开的改革，现在看，改革目标不仅没有完成，反而加剧了央企的垄断，政企高度融合在一起了。而国资委显然 利用所谓的填补所有者缺位，把自己看成了老板。

　　《商务周刊》：在市场中，任何企业是否都需要有行为的边界。您在去年由《商务周刊》主办的制造业高峰论坛上也提到过，行政性垄断央企侵蚀了国家 的能力，造成国家没有能力对公司进行有效的行为管理。

　　路风：在市场中，公司应该有行为的边界，西方公司发展史上，公共权力与公司权力一直存在矛盾和斗争，政府也一直试图限制公司行为边界。以前，中 国人很难理解为什么美国司法部总盯着自己国内的那些大公司，也不明白美国有贝尔、微软这么大的公司，为什么要限制它、起诉它、分拆它。其实美国人很早就明 白，公司大了会危及政治，会损害公共社会，所以美国出台反托拉斯法等一系列针对公司行为的法律，限制公司的行为边界。

　　中国确实很少有人考虑过为何要限制企业尤其是大型国有企业，如何界定公司的行为边界。在市场体制下，企业当然希望自己越大越好，对于政府和公共 空间来说，需要有制衡的力量平衡大公司的非法行为，把公司对社会的消极影响限制在{zd1}范围内。

　　确实，我上次说过，经过放权让利的改革和工业行政部门的撤来换去，国家能力丧失了。不论是从西方的崛起，还是后来发展中国家的现代化，国家现代 化的基本趋势都是中央集权的国家直接面对公民，削弱中间权力。我们讲现代化时，你会发现国家xx无所不在，而国家公共权力的进步导致的是法治的进步以及现 代市场经济的形成，市场化的所有方面都需要国家履行必要的职能。

　　美国政府就具有强大的能力，这其中包括具备专业知识的人才，专门的行政部门，对行业发展问题的判断能力。美国能源部职员就有3万多人，美国农业 部也有几万人，都是各自行业的专业人才。

　　过去30多年，中国严重忽略了国家建设。30年后的今天，国家能力不但没有加强，反而严重下降。很大一部分国家能力、公共职能、专业知识和信息 都集中在行政性垄断集团等中间势力手里。国家没有知识，没有能力，没有专业信息，就做不出自己独立的判断，就没办法贯彻自己的意志，最终只能导致大公司左 右国家政策，公司标准成为了国家标准，中央政府丧失了产业规划能力，公司可以绑架和要挟政府。

　　《商务周刊》：那如何才能改变这种尴尬的局面呢，不让公司凌驾于政府之上，不让产业政策“被规划”？

　　路风：那就是要限制行政性垄断央企这样强势的中间势力，把这些企业拥有的公共职能彻底剥离，使公共职能回归公共空间，并清楚界定好各类公司的行 为边界，同时，国家要加强自己的能力建设。

　　现在，行政性垄断央企自己都认为自己是国家行政的一部分，或者起码是国家行政权力的合法延伸。国家必须把存在于这些企业中的权力收回来，目的是 为了使企业真正成为市场竞争主体，使企业更有活力。随着改革的深入，央企的总公司都应该被撤销，只保留系统集成商层面和零部件供应层面的企业就可以了。

　　但撤销央企集团总公司后，就出现一个问题，就是作为独立法人的企业数量大增，这就需要国家能力的建设必须跟上。所以重建国家能力，是下一步改革 的重点。国家要有自己的机构和专业人员，有专业的判断能力，以保证游戏规则的运行。中国国有企业改革的问题必须是国家与企业同时改革的问题，单纯改革任何 一方都难以成功。尤其是国家能力建设，关系到现代化国家体制建设的大问题。