□ 文 张夏准
翻译 周建军
审校 何建武
公共投资和经济发展
公共投资必须在任何意在缓减贫困的国家经济发展战略中发挥关键作用,包括联合国千年发展目标(Millennium Development Goals)的实现。市场是促进经济发展强有力的机制,但也常常不能产生实现可持续经济发展所需的经济推动力与社会正义。市场采用的是“一元一票(one-dollar-one-vote)”的以钱xx的机制,因而很可能难以充分满足穷人的基本需求。例如,全球用于xx药研发的钱比花在xx疟疾的xx研发上的钱多20倍,而每年全球有100多万人死于疟疾。如果我们想要实现基础广泛及政治上可持续的发展,我们需要去寻找那些满足每个人基本需求的机制。
此外,若个人xx受市场激励支配,整个社会就很可能出现“公共品”供应不足。法律和秩序、基本的基础设施、初级保健、基础教育以及科学研究都属于此类公共品。提供此类公共品的典型机制是通过税收和公共提供(public provision)来实现的。
没有合适的监管,市场鼓励短期利润追逐,其代价往往是牺牲可持续发展所必需的长期投资。其结果是,在过去20年里,伴随着自由化和金融市场的开放,发展中国家的投资率已经急剧下降。这并非什么机缘巧合。对此,必须采取的措施包括审慎的监管、适当的反周期宏观经济政策、遏制投机炒作的金融市场规则、税收以及鼓励长期投资的其他政策。
为了纠正市场的缺陷,公共投资能发挥、也应该发挥关键作用,在事关长期发展的方面尤其如此。长期发展需要大量的人力物力投资。通过投资资本设备和物质基础设施(如交通、通讯等),公共投资项目能增加物质能力(physical capabilities);通过对健康、教育、培训和科研能力的投资,公共投资项目能够增加人的能力(human capabilities);适当的专项公共投资项目(比如着眼于贫困儿童的教育支出或者为帮助贫困地区出口产品而修建的基础设施),可以有助于扶贫并因此促进长期的经济和社会发展。
尽管过去20年里,人们倾向于认为公共投资会“挤出”(crowd out)私人投资,但通过“挤入”效应(the “crowding in” effect),公共投资也可以成为促进私营经济部门发展的关键措施。只有在经济接近充分就业的情况下,“挤出”效应(the “crowding out” effect)才很有可能出现。而在大多数资源未充分利用或者通过接受援助增加资源的国家,我们期望公共投资能“挤入”私人投资。公共投资能进一步促进经济发展,尤其在那些能对私营部门投资形成补充的领域(诸如在主要农产品出口区修建道路设施、为新扩张产业而投资培训工程师、投资于那些对私营部门而言风险太大的基础产业)。
尽管存在很多潜在收益,但公共投资在很多发展中国家还是有所下降。发展中国家公共投资占国内生产总值的比重,从1980年代早期10%的峰值,下降到了2000年的略高于5%。这一趋势在拉丁美洲更为明显,从1970年代末期的89%降到2000年的不足3%。这种大幅度下降很大程度上是因为国际货币基金组织要求的条款所致。由于过分强调宏观稳定而压倒其他目标(增长、就业和发展),导致国家有激励去削减各种投资。与此同时,预算平衡的条款约束,没有对经常性支出和资本性支出加以区分,由此造成了政府削减公共投资而不是经常性支出——削减日常支出在政治上通常是比较困难的。