缺 陷 、 冲 突 与 进 步

——对城市房屋拆迁补偿问题的一窥之见

城市房屋拆迁补偿的矛盾冲突，是当前社会不可回避的一个热点问题。任何事物，不同的视野，会使人产生不同的感受，城市房屋拆迁问题也是如此。笔者仅就城市房屋拆迁补偿制度角度，谈谈自己的一窥之见。

一、         回顾历史：30年来城市房屋拆迁补偿是在不断进步

改革开放30年来，我国的城市房屋拆迁补偿在制度上大致可以概括为三个阶段。

一是“无法可依”阶段，这个阶段是指20世纪80年代。由于历史的原因，我国的法制在20世纪中期已经处于崩溃状态。20世纪80年代是我国改革开放初期，当时整个社会正处在百废待兴之中。虽然，国家已经重视立法，如《刑法》、《刑事诉讼法》等一系列法律制度已出台并实施，但整个社会的许多方面仍然属于法制的“空白点”。一方面，经济要发展，国家要建设，城市房屋拆迁已经成为绕不过的坎；另一方面，法制建设远远跟不上发展的需要，城市房屋拆迁处在“无法可依”状态，拆迁补偿没有法律上的依据。涉及到城市私房拆迁时，地方政府想怎么补偿就怎么补偿，反正拆迁补偿政策是自己制订的。如有的地方政府对涉及城市私房拆迁，制订了“统一征购”政策，即由当地房管部门对私房进行统一征购，征购折补偿标准是象征性的。面对地方政府随意的城市房屋拆迁补偿政策，房屋产权人却找不到法律依据来保护自己。

二是“有限补偿”阶段，这个阶段是指20世纪90年代。社会在发展和进步，法制也在发展和进步。1991年国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（简称1991年《拆迁条例》），结束了城市房屋拆迁补偿“无法可依”的历史。在欣喜之余，不久人们就发现，在现实的城市房屋拆迁补偿中出现的困惑。如果你在某城市有一套私房，在市场上每平方米可以卖到几百元甚至近千元；但是一旦该私房被政府划入拆迁范围，当拆迁部门来进行补偿评估的话，你的私房每平方米可能就只值百来元甚至只有几十元。你说没有补偿，政府已经依法给你补偿了；你说有补偿，政府依法只给了有限的补偿。拆迁补偿与市场价格之间存在巨大的差异，这就是当时的现实。

三是“结合市场补偿”阶段，这个阶段是指进入21世纪以后的前10年。由于城市房屋拆迁中的“有限补偿”产生的矛盾和问题，促使法律制度需要不断修改和完善。2001年10月国务院重新修订的《城市房屋拆迁管理条例》（简称2001年《条例》），结束了“有限补偿”的历史。2001年以后，我们可以比较高兴地看到这样的情况，你在某城市有一套住宅私房，在市场上可卖3000—4000元/平方米；如果经评估后的拆迁补偿价格一般也不会低于这个市场价。也就是说，私房拆迁户用拆迁补偿款重新去买一套相同面积的二手房，一般是没有问题的。

从上述三个阶段的纵向简单回顾，我们可以看到：30年来，我国在城市房屋拆迁补偿方面，从“无法可依”到“有限补偿”，再到“结合市场补偿”，体现了社会的不断进步和法制的不断进步。

二、不可忽视：制度缺陷是引发城市房屋拆迁补偿矛盾冲突的重要根源

无论是在20世纪90年代，或是在21世纪的近几年，为维护自身的私房权益，不服从拆迁补偿安排的事件层出不穷，甚至以生命为代价来抗议拆迁的极端事件也屡有发生。在城市房屋拆迁补偿方面，引发矛盾冲突的原因诸多方面的，但是制度存在的缺陷，肯定是其中引发矛盾冲突的一个重要根源。

以20世纪90年代有“有限补偿”为例，来剖析一下导致私房市场价格与拆迁评估价格产生天壤之别的原因，就可以明白这个道理。1991年《拆迁条例》第二十条是这样规定的：“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。在这个条款中，最关键的一句话是“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。

我们知道，在20世纪90年代时，老百姓的私房除了90年代中期开始进行房改取得的套型房建造年代较近外，其他的大部分是解放以前留下来的老房子。这些解放以前的老房子，到了拆迁时往往都经历了50年以上时间。按照房屋折旧来讲，每年折旧率为2%，50年折旧后只剩下残值。1991年《拆迁条例》的作价补偿依据是“按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”，实际上就是按房屋重置价折旧后的净值或残值计算的。然而，当时改革开放的进程，已经使市场经济非常活跃，私房在市场上的卖价已经随行就市。因此，当这些在拆迁前能在市场上卖好价钱的老房子，一旦划入拆迁按照拆迁评估价计算时，其价格则一下子跌进了冰窖。当时，有许多私房拆迁户在骂拆迁部门和拆迁工作人员，骂他们良心黑，骂他们弄虚作假，并开始与拆迁部门进行对抗。但实际上有时拆迁部门和拆迁工作人员是很冤枉的，因为产生这种现象的根本原因不是他们的行为，而是1991年《拆迁条例》的规定本身存在缺陷。

到了21世纪初，城市房屋拆迁补偿之所以走出了“有限补偿”的泥潭，那是２００１年修改的《拆迁条例》第二十四条作出新的规定：即“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。 一个“以房地产市场评估价格确定”新规定，结束了“重置价格结合成新结算”的拆迁补偿历史。从此，城市房屋拆迁补偿摆脱了“有限补偿”，进入到“结合市场补偿”时期。

虽然，城市房屋拆迁补偿的评估价格依据得到了修改，然而，涉及补偿的其他问题仍然存在；老的问题解决了，新的问题又产生了；城市房屋拆迁补偿面临的问题仍然十分严峻和复杂。

三、翘首以盼：完善立法减少和化解城市房屋拆迁补偿矛盾冲突

2007年3月全国人大通过了《物权法》，国家从法律层面进一步加大了对私房保护和拆迁补偿的力度。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。

《物权法》出台后，现行的2001年《拆迁条例》与法律规定之间出现了差异。《物权法》是全国人大通过的规范财产关系的基本法律，《拆迁条例》是属于国务院的行政法规，按照“下位法服从上位法”的原则，2001年《拆迁条例》必须进行修改。可是，从《物权法》颁布至今，时间已经无情过去3年，2001年《拆迁条例》却没有及时得到修改。在此期间，城市房屋拆迁补偿引起的矛盾冲突却仍然在不断发生着，甚至发生着令人心痛的悲剧。2009年11月成都被拆迁户唐福珍自焚事件发生后，国务院法制办已经表示将废止拆迁条例，并可能以“征收与拆迁补偿条例”取而代之。2010年1月，国务院法制办全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》（简称《征求意见稿》，向社会公开征求意见。

在城市房屋拆迁中，如何规范征收主体的行为，如何界定公共利益，如何保障公正补偿，如何确保程序公正正当，如何保障非因公共利益拆迁中房屋权利人的合法权益，如何杜绝暴力拆迁防止悲剧的发生等等问题，都十分需要通过国务院新条例的制定来得以解决。据称，《征求意见稿》共五章四十一条，分别对适用范围、征收程序、征收补偿、关于非因公共利益的需要实施的拆迁等问题予以了明确规定。

《征求意见稿》公布后，已引起了公众的充分xx。尽管对《征求意见稿》的内容，智者见智，仁者见仁，各抒己见，可大家对城市房屋拆迁制度将要有新的进步，基本上是形成共识的。笔者认为，即使《征求意见稿》日后通过法定程序成为行政法规后，由行政法规确立的城市房屋拆迁制度仍然是会存在缺陷的，城市房屋拆迁补偿问题仍然会出现矛盾和冲突的。法律规定不可能穷尽现实中所有存在的和可能发生的具体问题，况且依法治国，建设社会主义法治国家是一个过程，因此诸如城市房屋拆迁这样的立法也不可能一蹴而就。但是，随着立法的不断完善，对减少和化解城市房屋拆迁补偿矛盾冲突，肯定是有积极的作用和效果的。从这一点出发，笔者翘首以盼，希望新的行政法规早日出台，千万别让人们等待太久！