统筹考虑我国发布的国际船舶保安规则和港口设施保安规则,讲解规则的主要精神,阐述实施保安规则中应注意的问题,并对ISPS规则国内化进行展望,以期对航运企业和有关部门全面实施保安规则提供参考。 船舶雨雾天与夜间导航红外热成像仪、YCA多传感器一体化远距离夜视监控系统、水上交通安全,水上打捞救助夜视监控系统、航道安全远程昼夜视频监控系统、海面动态监测监控系统、边海防远程昼夜视频监控系统、港口码头数字化远程昼夜视频监控管理、海关边检站远程监控系统、海面溢油探测系统--专业提供。
一、准确理解规则的基本概念和要素
《中华人民共和国国际船舶保安规则》和《中华人民共和国港口设施保安规则》是具体履行ISPS规则的国内规章,与ISPS规则保持了高度的一致性,实施2令和10号令,应当结合ISPS规则的立法背景、立法精神和条文规定,准确地加以理解和把握。
关于适用范围。ISPS规则既包括国际船舶保安的内容,也包括了港口设施保安规则的内容,但作为国际海事组织制定的规则,该规则适用于国际航行船舶并延伸到为国际航行船舶提供服务的港口设施,没有也不可能对一个国家国内航行船舶和其他方面的港口设施做出强制规定。鉴于此,我国国际船舶保安规则适用于从事国际航行的中国籍船舶和从事国际航运业务的中国公司以及进入中国管辖海域的外国籍船舶,具体包括客船、500总吨及以上的货船、500总吨及以上的特种用途船和移动式海上钻井装置。相应地,港口设施保安规则也仅对为上述国际船舶提供服务的港口有强制约束力。另根据ISPS规则,关于港口设施的规定应只涉及船港界面,关于港口区域保安的更广泛的问题将是国际海事组织和国际劳工组织之间进一步共同工作的主题,因此我国的港口设施保安规则是有限区域和有限作业活动的规则,没有强制要求港口建立覆盖整个港口各项活动的保安计划。
关于保安事件。根据部2号令、10号令,保安事件是指威胁船舶、港口设施、船港界面活动和船到船活动安全的任何可疑行为或者情况。从ISPS规则看,没有对保安事件作出明确定义,因此保安事件比较笼统,但与会的各国代表有个共识,即凡是危及海上航行安全的非法行为均属于保安事件的范畴。考虑到保安规则的出台背景,并与水上交通安全事件相区分,在实践中保安事件可从以下三方面把握:主观上保安事件是出于故意,不是意外事件或不可抗力事件;二是从形式看,既包括威胁船舶(包括船上人员)、港口设施、船港界面活动和船到船活动的非法行为和情况,也包括以船舶为载体或工具的破坏行为;三是从性质看,保安事件属于非法侵害财产、人身或社会公共利益的行为。
关于保安等级。2号令和10号令根据威胁程度均规定了三个保安等级,保安等级1是指应当始终保持的{zd1}防范性保安措施的等级,保安等级2是指由于保安事件危险性升高而应在一段时间内保持适当的附加保护性保安措施的等级,保安等级3是指当保安事件可能或者即将发生(尽管可能尚无法确定具体目标)时应在一段有限时间内保持进一步的特殊保护性保安措施的等级。由于2号令和10号令调整的对象不同,船舶保安等级和港口设施保安等级规定了各自不同的保安措施;同时,2号令和10号令又保持了高度的关联性,船舶保安等级必须与港口保安等级相适应,当船舶的保安等级高于其拟进入或者所在港口的保安等级,船舶应当立即将此情况通知拟进入或者所在国家的保安联络点以便采取特殊措施。船舶的保安等级低于其拟进入或者所在港口的保安等级,船舶应当立即按照本船的《船舶保安计划》升高船舶的保安等级至不低于港口的保安等级,并向拟进入或者所在国家的保安联络点报告。
关于职责划分。根据我国的行政管理体制,保安规则的实施主要由以下单位、部门实施。交通运输部统一领导船舶和港口设施保安工作,海事部门主管船舶保安规则的管理、指导和监督工作,交通(港口)行政管理部门主管港口保安规则的管理、指导和监督工作,港、航企业负责保安计划的制订和实施工作,社会企事业单位经主管机关认可,可作为保安组织受托参与保安评估和保安计划的制定等工作。
二、突出重点全面推进保安规则
实施保安规则,是一项规范严密的系统工程,从调整对象看,不仅涉及到港航企业、保安组织和有关人员,也涉及到各级政府和有关部门,从内容上看,包括了保安培训、保安评估、保安计划、保安报警以及监督检查等多个环节。
加强保安规则培训。做好培训是推进保安规则实施的基础,各有关单位要以港口设施保安规则实施为契机,进一步加强对港口设施保安规则和国际船舶保安规则的宣贯工作,增强实施保安规则的自觉性,提高实施保安规则的能力与水平。在加强宣贯的同时,负责和从事保安工作的人员,要按照规则要求完成保安培训,具备履行其职责的知识和能力。
认真开展保安评估工作,这是制定保安计划的前提。在我国,船舶保安评估和港口保安评估由不同的组织机构开展。船舶保安评估由公司保安员实施,也可就某一具体船舶委托具备船舶保安评估资质的机构实施,实施船舶保安评估的机构应对评估的结论负责。港口保安评估由港口所在地港口行政管理部门负责,也可以委托经指定的保安组织进行保安评估,《港口设施保安评估报告》完成后应送交通部征求意见。评估的内容应当满足规则规定的要求和有关规范。具体实施可参照ISPS规则的B部分导则。
制定并实施科学的保安计划,这是实施保安规则的核心。《船舶保安评估报告》被公司接受后,公司应当根据船舶保安评估已经确定的船舶特点、潜在威胁和薄弱环节等情况,编制《船舶保安计划》。鉴于保安计划的特殊重要性,2号令规定保安计划必须经国家海事局或授权的海事机构审查、批准。《港口设施保安计划》由港口设施经营人或者管理人负责制订,也可以委托经指定的保安组织制订。《港口设施保安计划》完成后应当报交通部审查批准。保安计划批准后,港口、船公司和船舶应抓好落实,并根据规则要求定期开展训练和保安演习,持续保持保安能力。
及时做好保安报警工作。中国海上搜救中心总值班室是全国船舶和港口设施保安的总联络点,负责全国船舶和港口设施的保安报警接收和保安信息联络工作。具体到地方,沿海各海事管理机构的值班室,负责接收船舶保安信息和港口设施保安信息,对接到的保安报警及时按照船舶保安应急程序采取通告有关部门等保安行动。各地方港口行政管理部门值班室是所在地港口设施保安联络点,负责全天候接收港口设施保安信息,并将港口设施保安信息及时通报海事管理机构,及时按照应急反应程序采取相应的保安行动。
监督检查是保安规则全面实施的重要保证。按照谁主管、谁负责的原则,船舶和船公司的保安规则的监督检查由海事部门负责,港口设施的保安规则的监督检查由交通运输部有关部门和地方港口行政管理部门负责。经检查,海事管理机构有明显理由认为船舶不符合SOLAS公约第V、XI章、ISPS规则A部分和2号令要求的,海事管理机构可以对船舶采取进一步强制检查、责令船舶立即或者限期纠正、限制操作(包括限制在港内活动)、责令驶向指定地点、禁止进港、滞留船舶、驱逐出港等行政强制措施。
三、今后保安工作的发展方向
目前2号令和10号令已由宣贯转入到实施阶段,但在国际保安规则国内化进程中,这只是开始,而不是结束。根据ISPS规则,保安规则适用于国际航行的船舶和为此类国际航行船舶服务的港口设施,同时该规则明确,尽管有上述规定,缔约国政府仍应决定规则A部分在何种程度上适用于其领土内虽主要用于非国际航行船舶,在需要时偶尔也为到港或离港的国际航行船舶提供服务的港口设施。
保安规则国内化的程度,根本上取决于我国航运业受保安事件威胁的程度、实施保安规则的效益和成本的对比关系。从威胁程度看,在海盗活动猖獗、恐怖活动不断的情况下,国际航行船舶受威胁的程度要大于非国际航行船舶,但受国际复杂环境和国内外敌对势力抬头的影响,国内航行船舶受到攻击和非法侵入的可能性和危险性在增加,对国内航行船舶实施保安规则具有越来越强的现实必要性。从效益分析看,保安规则作为国际海事组织提出的全面、系统、科学、规范的管理规则,它的实施将对保障生命财产安全乃至水上交通安全都具有重要的作用。从成本看,国际航行船舶应配备船舶自动识别系统(AIS)、《船舶连续概要记录》,安装船舶保安警报系统,标记船舶{yj}识别号,如国内航行船舶配备上述设备,加上保安培训、编制保安文件和保安训练的费用,对小的航运单位来讲会带来一定的负担。
根据上述分析,结合我国生产力水平差异比较大的实际,今后保安规则国内化将会重点在以下几个方面深化:
一是船舶保安方面,逐步扩大国内航行船舶适用保安规则的范围。考虑到风险程度和经济承受能力,保安规则国内化将会借鉴ISM规则国内化的基本思路,根据生产力情况,有计划地分批实施,先由重点客船、危险品船逐步推广到其他船舶。
二是港口保安方面,为了与船舶保安相配套,港口设施保安规则应同步扩大到所有为适用规则船舶提供服务的港口。鉴于目前我国主要商港均已对外开放并取得了保安证书,扩大保安规则适用范围的边际成本不会增加很多,同时港口可以通过对船舶收取保安费弥补一定成本支出,推行起来更具可行性。
三是健全完善保安事件的应急处置程序。国际海事组织在制定ISPS规则过程中,就保安规定不应扩展至对袭击的实际反应或此种袭击之后的任何必要处理活动达成共识。其主要原因在于对袭击的反应更多地涉及到一个主权国家具体的应急体制、机制等多方面情况,超出了国际海事法调整的范围。相应地,2号令和10号令对保安事件的反应程序也没有作具体规定,有关内容一方面通过保安计划作出具体规定,另一方面,对重大保安事件的反应,涉及众多单位、部门和方方面面的力量,应按照《中华人民共和国突发事件应对法》的精神,在国家应急体制之下,把保安事件的反应纳入各级政府突发事件应急预案体系的框架中加以明确和完善。