潘基文:丝绒手套里的铁拳?


联合国脱胎于第二次世界大战,如今已60余年。

      60余年来,联合国承担的责任和面临的难题,印证了不同时期这个星球上的主要议题:从解决战争遗留问题,到促进民族独立与自决;从<世界人权宣言>通过,到{dy}支维和xx的产生;从保护妇女儿童权益,到关注环境与贫困;从核裁军,到阻止地区战争。

      显然,相比于成立之初,今天的联合国承担了人们越来越多关乎"和平与发展"的期望。

      但是,联合国已现疲态,如一个花甲老人,行动迟缓、效率低、威信不断受到质疑和挑战。

      成员国之间关于权力与责任的争斗,个别国家的嚣张与越轨,联合国自身的改革与丑闻压力,既定目标的遥遥无期,等等难题使联合国举步维艰。

      前任秘书长科菲·安南黯然离去,留给新任秘书长潘基文的决不是轻松课题。

      熟悉潘基文的韩国外交部发言人称潘为"丝绒手套包着的铁拳",不知这位温文尔雅的东亚秘书长将怎样带领联合国走出困境。

      联合国秘书长潘基文正式上任已两月有余。他先是按惯例拜访了五个常任理事国,上任后立马组建潘氏团队,接着又出访海外七国,其足迹已遍布欧亚美非四个大陆。

      可以说,潘基文是在世界充满动荡和不安中上任的。2006年10月9日,就在安理会正式决定推荐潘基文担任新一任秘书长的当天,朝鲜宣布进行核试验。12月30日,在潘基文正式上任的前两天,伊拉克前总统萨达姆被处以绞刑。这两个"下马威"预示着潘基文的工作不会轻松,他必须面对从安理会改革到非洲发展、从反恐防扩到建设和平等诸多挑战。

      联合国:能威而有信吗?

      联合国是世界上最普遍、最广泛的政府间国际组织,有192个成员国。同时,联合国是一个庞大的系统,除了六个主要机构,还有12个附属机构和18个专门机构,其活动涉及到人类生活的各个方面。当前,世界面临多样化和跨国界的挑战。作为国际社会多边主义的主要体现和载体,联合国能否协调成员国政府共同应对这些挑战,将直接关系到联合国的前途。

      联合国的威信已受到一定程度的损害。美国在伊拉克的军事行动是在没有联合国的授权下进行的,在黎以冲突等地区热点问题上联合国难有所为,在反恐、防扩等重大国际安全问题上联合国并没有发挥主导作用,联合国未能防止南北差距的进一步扩大,也未能避免内部出现的腐败现象。

      重树联合国的威信是一个系统工程,也许是潘基文面对的{zd0}挑战。

      联合国秘书处:

      能成为一个廉洁而高效的机构吗?

      安南秘书长于2006年3月7日发表<着力改革联合国:构建一个更强有力的世界性组织>的报告。这份报告勾勒出今后三至五年秘书处管理改革的宏大愿景,就加强人力建设、提高领导能力、提升信息和通信技术、探索提供服务的新方式、理顺预算和财政、改进决策机制等六个方面的改革提出了23条建议。2006年下半年又出台三份报告,对上述愿景作出了详细论述和建议。此外,秘书长于8月9日发表题为<着力加强人力建设>的报告,就人力资源管理提出了综合性的一揽子改革措施。

      但是,这些改革涉及秘书长权限的扩大和秘书处与大会的关系,发达国家与发展中国家之间有较大分歧。广大中小国家担心个别大国通过秘书长权限的扩大加强对联合国事务的控制,因此坚持维护大会对秘书处人事和财政等方面的决策权。而西方国家特别是美国把秘书处改革作为联合国改革的一个重点,并把改革的进展与是否按时交纳会费挂钩。这就增加了秘书处改革的难度。因此,如何弥合发达国家与发展中国家之间的分歧,使秘书处的行政改革"去政治化"和"去权力化",是新秘书长遇到的一个老问题。

      潘基文上任伊始即带头公布个人财产情况,以身作则招聘其办公室工作人员,为秘书处带来一股清新之风。但以提高效率、实现廉洁为目标的秘书处改革因为触及既得利益,难度不小,要真正xx腐败和滥用职权现象,谈何容易。

      安理会改革:会增常吗?

      以增加席位为主要内容的安理会改革,涉及到权力、利益的分配和观念、秩序的重构,各方分歧较大,因此改革步履艰难,往往是"雷声大、雨点小"。尽管各方对安理会需要进行必要和合理的改革有一个基本共识,但在如何改革的问题上存在严重分歧。自2005年3月安南秘书长在<大自由>中提出安理会改革的两个方案后,各种争论不断,特别是"四国联盟"(日本、印度、德国和巴西)与"团结谋共识"运动(又称"咖啡俱乐部",形成于20世纪90年代中期,反对四国入常,运动共有七十多个成员国,主要是发展中国家)两大集团之间形成对抗。2006年年初,日本决定单独争常,四国联盟正式瓦解,"团结谋共识"运动也趋于平静。

      安理会改革的困难之一是如何兼顾各方的利益和关切,做到大国与中小国并重。由于国际力量对比的变化,一些大国因为实力较强,对联合国的财政贡献较多或地区影响较大,因此希望成为安理会的常任理事国,扩大在国际社会的发言权,这是可以理解的。但目前安理会常任理事国中,发展中国家的代表过少,非洲大陆还没有一个常任理事国。因此,在安理会中增加发展中国家,特别是非洲国家的代表同样值得优先考虑。

      安理会改革不应成为一次"分赃",而要做到权力和责任并存。现有五个常任理事国是二战后期和结束时国际力量对比的一种反映,也是对这些国家在反法西斯战争中所作出贡献的一种"奖赏",更是对其在战后承担国际安全更大责任的一种"期待和信任"。新增的常任理事国在被赋予权力的同时,更要承担维护世界和平、推动世界发展、促进世界人权的责任。这就要求新的常任理事国不仅有一定的硬实力,更重要的是需要软实力,如国际威信、外交独立、道义力量、地区代表性等。

      千年发展目标:能在任内实现吗?

      2000年9月,在联合国千年首脑会议上,世界各国领导就发展问题商定了一套有时限和能够测量的目标和指标,即到2015年实现以下八项目标:消灭极端贫穷和饥饿;普及初等教育;促进男女平等并赋予妇女权力;降低儿童死亡率;改善产妇保健;与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其它疾病作斗争;确保环境的可持续能力;全球合作促进发展。这些目标和指标被置于全球议程的核心,统称为千年发展目标。

      长期以来,联合国给世人留下了"重维和、轻发展"的印象。其实,从20世纪60年xx始,联合国就制定和实施了四个"发展十年"计划,但都没有实现预期目标,特别是多数发达国家的官方援助至少要占其GDP0.7%的承诺至今未能履行(只有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典五个国家达到这一目标)。1994年秘书长加利在<发展纲领>的报告中提出,发展是一种基本人权,是和平的最稳固的基础。现在,千年项目已过去三分之一多的时间,虽然取得了一些成绩,但并不平衡且进展缓慢。特别是撒哈拉沙漠以南非洲地区和控制疾病、保护环境、发展援助等领域,按现在的速度很难达到预期目标。

      按正常情况,潘基文会连任到2016年。如果千年发展目标要在潘基文任内实现,联合国必须在指导、帮助和监督成员国推动千年发展目标上采取更强有力的行动,尤其是要促使发达国家切实履行承诺,改善发展中国家的国内政治环境和国际经济环境,对环境、卫生、气候等全球性问题通过跨国治理实现可持续发展。

      反恐:能有所作为吗?

      反恐是联合国安全领域的一项新任务。"9·11"事件后,联合国采取一系列行动反对恐怖主义,安理会成立反恐怖主义委员会,大会通过<制止核恐怖主义行为国际公约>。2006年9月,联大正式通过<联合国全球反恐战略>,其核心是五个支柱(或五个"D"),即说服(dissuading)人们不要诉诸恐怖主义或资助恐怖主义;剥夺(denying)恐怖主义分子实施攻击的手段;制止(deterring)各国资助恐怖主义;发展(developing)各国的反恐能力;捍卫(defending)人权。

      事实证明,美国领导的反恐战争偏离了方向,结果是"越反越恐"。重要原因是手段单一、治标不治本,没有团结国际社会的集体力量。

      联合国有必要和可能在反恐领域起主导作用。恐怖主义的根源复杂,形式多样。面对这种主要是非国家行为体和非传统的威胁,任何单个国家或几个国家都无法独自应对,只有通过国际社会的协调行动,在国家、地区和全球三个层面共同应对。<联合国全球反恐战略>的特点是治标又治本,但能否顺利实施取决于各成员国的配合和支持。

      建设和平委员会:和平之路能建好吗?

      2005年12月20日,联合国大会和安全理事会同时通过决议,成立"建设和平委员会"。2006年6月23日,该委员会正式运行。作为一个政府间的咨询机构,建设和平委员会的主要目的是就冲突后建设和平及复原工作提供咨询意见和提出综合战略,集中关注刚摆脱冲突国家的重建、体制建设和可持续发展问题。建设和平委员会的成立,被认为是联合国改革进程中的一个具有历史意义的重大步骤,反映了成员国在面对21世纪的新挑战时,联合国决心承担维护和平与安全的责任。

      建设和平委员会包括一个常设组织委员会和若干针对具体国家的委员会。常设组织委员会31个成员国的组成比较复杂,主要来自安理会、经社理事会、联合国财政和维和主要贡献国,同时适当考虑地区平衡。目前,组织委员会把塞拉利昂和布隆迪作为建设和平委员会{dy}批审议的国家。建设和平委员会的主要问题是如何建立和完善工作机制。由于建设和平委员会是一个咨询部门,而不是决策机构,也就是只有建议权而没有执行权。

      联合国认识到,对冲突后的局势未能作出有效国际反应的主要原因是缺乏资金。为此,联合国在成立建设和平委员会后不久,于2006年10月11日启动"建设和平基金"。目前,该基金已收到1.4亿美元,但离2.5亿筹款目标还有很大距离。国际货币基金组织和世界银行是两大主要捐助者,但这两个机构都有自己的援助和重建项目,能在多大程度上与建设和平委员会合作,具有很大的不确定性。

      人权理事会:人权之事能理好吗?

      建立新的人权理事会,是2005年安南秘书长在关于联合国改革的<大自由>报告中首次提出的,并得到世界首脑会议的赞同。2006年3月15日,第60届联大通过决议,设立有47个席位的人权理事会,作为联大的下属机构,以取代已经运作了50多年的人权委员会。自成立以来,人权理事会主要关注和讨论了苏丹、黎巴嫩、伊拉克、阿富汗、柬埔寨、斯里兰卡和尼泊尔等国的人权状况。

      人权理事会的成立表现出一些新的和积极的因素。人权问题已受到成员国前所未有的重视,所有国家都要做到"阳光下的人权"。人权理事会将充当联合国关于人权问题对话和合作的主要论坛。

      但是,人权理事会的政治和行政地位有待进一步提高。人权理事会能否从联大的附属机构上升为与安理会和经社理事会并列的宪章机构,将主要取决于人权理事会今后几年的工作情况。一方面,人权理事会的47个理事国是否以身作则,实行一个标准,接受普遍定期审查;另一方面,人权理事会能否少说多做,通过对话、能力建设和技术援助,帮助会员国改善人权状况。

      伊朝核问题:能走出困境吗?

      伊朗和朝鲜核问题是国际安全领域的两大热点。它们既有相似之处,又有不同特点。朝鲜已公开宣布进行了核试验,并已退出<不扩散核武器条约>和国际原子能机构。朝鲜发展核武器的理由是为了保障国家安全,症结在于美朝关系。解决朝鲜核问题的主要机制是六方会谈。虽然朝鲜已声称拥有了核武器,但弃核的可能性依然存在,军事冲突的可能性变小。伊朗是<不扩散核武器条约>的缔约国和国际原子能机构的成员,一直否认发展核武器,其核开发的理由是作为主权国家的权力和缔约国的权利。伊朗核问题中美国是一个重要因素,但可以说不是最主要的。由于伊朗未能履行安理会的决议,加上中东地区的复杂性和美国的战略利益,发生军事冲突的可能性始终存在。

      联合国在伊朗和朝鲜核问题中的地位和作用因此有所不同。自朝鲜退出国际原子能机构后,联合国就一直没有介入朝鲜核问题。但朝鲜宣布进行核试验后,安理会立即进行谴责,并通过制裁决议。联合国决议的目的是促使朝鲜重新回到谈判桌上,维护朝鲜半岛无核化目标的严肃性。朝鲜核问题的特点决定其解决主要是通过六方会谈,但联合国也可以通过国际原子能机构核查人员重返朝鲜而发挥监督作用。欧盟和俄罗斯与伊朗都有谈判渠道,但伊朗核问题的解决将主要在联合国的框架内进行,一方面要促使伊朗执行安理会的决议,另一方面要确保国际原子能机构在伊朗的正常工作。因此,相对于朝鲜核问题,联合国在伊朗核问题上要做的工作更多,承担的责任也更大。

      核裁军和防扩散:能否"两条腿走路"?

      大规模毁伤性武器的扩散是当今世界面临的又一重大威胁。以核扩散为例,除了五个核大国,印度、巴基斯坦、朝鲜先后进行了核试验。人们普遍认为以色列也拥有核武器。更多的国家则掌握制造核武器的能力。核扩散的威胁还来自核武器和核材料流入非国家行为体手中。正因为如此,冷战后美国把防扩散作为其主要的战略目标之一。但对无核国家来说,一方面,其威胁感来自其他无核国家拥有核武器,即核扩散;另一方面,其安全感有赖于有核国家不断削减其核武库,即核裁军。

      正因为如此,有关国家在核裁军和防扩散孰轻孰重、孰先孰后的问题上产生尖锐分歧。2005年联合国首脑会议在讨论核裁军和防扩散问题时,美国强调只能提防扩散,反对提核裁军。但发展中国家则认为不但要防扩散,更要核裁军,还必须反对在防扩散问题上的双重标准。由于双方坚持各自立场,未能取得一致,以致<成果文件>中未能反映核裁军和防扩散的内容。核裁军和防扩散一直是联合国努力的中心目标,但一方面受强权政治和单边主义的严重干扰,另一方面受民族主义和国家利益的严重制约。如何促使核裁军和防扩散同时进行并且相互促进,是摆在新秘书长面前又一项重大而艰巨的任务。

      非洲大陆:

      能跟上世界发展的步伐而不被遗忘吗?

      非洲是发展中国家最集中的大陆,也是不发达国家最多的一个地区,特别是撒哈拉沙漠以南非洲已成为世界上最落后的地区。根据联合国<2006千年发展目标报告>,非洲地区在多数目标和指标上未能按期实现。以撒哈拉沙漠以南非洲为例:挨饿和每日不到1美元维生的人口比例不仅没有减少反而在增加;初等教育入学率只有64%;教育中的两性差距没有明显的缩小;五岁以下儿童的死亡人数占全世界的一半,达500万;只有46%的分娩妇女获得熟练保健人员的护理,以致产妇死亡人数占世界的一半;只占世界人口的10%的这一地区却占全世界艾滋病毒阳性患者的64%和艾滋病毒感染儿童的90%;由于环境资源的破坏,安全饮用水的获得变得困难,贫民窟居民的生活不断恶化;沉重的债务使得发展缺少必要的资金。

      如何在任期内优先推动非洲地区的发展,可能是潘基文最艰巨的一项任务。

      (作者系复旦大学国际问题研究院联合国与国际组织研究中心教授)