俄罗斯意志:能源帝国攻略


自2001年包括石油和天然气在内的国际原材料价格大幅上涨以来,在俄罗斯学术界和政界关于建立能源帝国,开展能源外交的声音就不绝于耳。2006年之初的俄乌(俄罗斯与乌克兰)天然气之争,以及最近几天的俄白(俄罗斯与白俄罗斯)天然气纠纷,更使得俄罗斯的能源外交成为各方关注的焦点。

      以天然气为核心的能源帝国

      进入21世纪以来,国际能源市场石油价格的不断上扬给俄罗斯带来了源源不断的石油美元,不但使得俄政府所欠外债由1999年占GDP的96%下降到2005年的12%,而且为俄国内工业发展提供了急需的资金,大大缓解了国家经济发展的压力。

      俄罗斯试图在国际石油市场有所作为,但在经过多年与欧佩克以及美孚、埃克森等跨国石油企业交手之后,克里姆林宫逐渐意识到,俄罗斯面对的是一个各方通过博弈而保持均衡的成熟石油市场。在本国的石油生产能力无法对现有石油市场和国家间政治产生决定性影响的情况下,俄罗斯的石油公司就必须遵守游戏规则,谨慎应对其他国家经过仔细推敲而制定的石油外交政策,但在这种互动过程中却很难保证俄罗斯国家利益{zd0}化。

      此外,根据已探明的储量,俄罗斯的石油供应可维持22-25年,而预测储量,也只能供应50年。由此可见,对石油出口不加限制,未必符合俄罗斯的国家利益。虽然俄罗斯在2005年的石油产量创纪录地达到了4.7亿吨,已接近<2020年前俄罗斯能源发展战略>中的2010年高预测目标,但俄国内石油工业的产能已达极限,增幅仅为2.5%,为1999年以来{zd1}。

      而在天然气领域,俄罗斯的地位与沙特在石油领域的地位一样举足轻重。由于横跨欧亚两大洲,拥有东起萨哈林岛、西至东西伯利亚的广袤天然气田,俄罗斯在天然气领域具有得天独厚的优势。在世界已探明的天然气储量中,俄罗斯占32.6%,居世界{dy},按探明储量,俄罗斯天然气的供给时间约为90年,按预测储量则为100年。俄罗斯国家垄断的天然气工业巨头——天然气工业股份公司(Gazprom)不仅垄断了全俄95%的天然气开采和几乎全部天然气输送管线,还控制着全世界1/4的天然气储备,远远超过排在俄罗斯后面的伊朗(15.7%)、卡塔尔(5.8%)、沙特和阿联酋(各4%)。

      随着天然气在世界各国尤其是欧盟国家的能源消费比例逐渐上升,普京总统敏锐地意识到天然气作为清洁能源在21世纪的发展潜力,遂把目光转向了天然气,开始打造一个庞大的以天然气为核心的能源帝国。因为与石油市场相比,天然气的定价机制还未形成,俄罗斯在远未成熟的国际天然气市场上拥有更多的发言权和决定权,它不仅能够影响世界天然气市场的行情,还可以通过扩大天然气出口,深入到输配气网络之中,从而影响到天然气进口国的电力生产、天然气加工等领域。

      <2020年前俄罗斯能源发展战略>中规定,俄罗斯要提高天然气出口,实行天然气产品销售及出口通道的多样化。在俄罗斯天然气外交的优先方面中,尤为重要的是要保持天然气国际贸易价格的稳定与合理,这就要求保持向欧盟国家供应天然气的长期合同体系。此外还有保障天然气过境运输安全、俄罗斯参与近国外与远国外的天然气开发、进入天然气进口国销售体系等。

      为扩大对欧天然气出口,在原有的"亚马尔-欧洲"对欧出口管线的基础上, 天然气工业股份公司于2002年12月30日建成了经黑海海底直达土耳其的{wy}一条天然气输送主干道"蓝色流",2002年6月10日,俄又与乌克兰和德国签署合作使用天然气管道的协议,加大了俄天然气可经由乌克兰运往西欧的份额。2005年12月,穿越芬兰湾和波罗的海的北欧输气管道开始建设,这条从维堡直达德国海岸的天然气管线过海长度为1189公里,根据计划还将建设通往俄加里宁格勒州、芬兰、瑞典、荷兰和英国的支线。由于该管线将不通过第三国,既可降低俄罗斯的天然气出口成本,同时也可以避免政治因素对俄天然气出口的影响,对于俄罗斯天然气帝国的建设有着重大的战略意义。

      战略性资源再国有化

      纵观普京执政后的历史,我们可以从国内和国外两条主线发现俄罗斯能源政策(尤其是天然气)的一些特点。

      在国内方面,俄政府的主要策略是重要资源收归中央。由于俄政府一直没有放弃对国内天然气储采的控制,所以这里主要强调的是石油等战略性资源的再国有化。

      首先,通过修订和完善立法,俄罗斯加强了xx政府对国内自然资源的控制力度。根据俄罗斯宪法规定,地下资源利用领域属于俄罗斯xx和各xx主体共同经营的对象。但在2005年新出台的<矿产资源法>草案当中,以前的共同决议原则被xx决议原则所取代。管理国家地下资源基金的xx机关的权力被大大扩大了。除此之外,<矿产资源法>还新增加了对固体矿产、石油天然气及地下水资源开采的要求和技术标准,专门用了三章来规范这些矿产资源开采行为,使俄罗斯自然资源部的管理权限扩展至整个矿业领域,这些措施都极大地加强了国家对资源的垂直控制。

      其次,通过一系列调整,限制外国公司进入俄罗斯能源体系的上游产业。早在2003年5月,俄政府就对<产量分成协议法>进行了调整,除保留萨哈林1、2和哈利雅格与开采难度较大的北极海项目外,包括萨哈林3项目在内的许多重要项目都被取消,改为按现行税收体制执行,而且有些项目要重新拍卖。在2005年版的<矿产资源法>草案当中对外国公民、无国籍人、外国法人和国际组织使用俄罗斯资源又设置了法律障碍。事实上,俄罗斯从政府到民间,对外国公司进入其能源体系始终持警觉的态度,宁可动用政府财政拨款和依靠国内投资,也不要国外直接投资(FDI),以避免重要战略资源落入他人之手,这是从叶利钦时xx始俄罗斯政府的一贯作风,只是在普京打造能源帝国的过程中,该原则被放到了一个更高的地位。这也是包括中石油在内的大多数外国公司在俄国内收购案中纷纷铩羽而归的最直接原因。

      第三,将私营公司重新收归国有,提高国有油气资本的集中程度。2004年9月,Gazprom 在与俄罗斯石油公司(Rosneft)合并之后,又通过一系列令人眼花缭乱的动作将俄国内{zd0}的私营石油公司尤科斯拆分,吞并了其生产石油的主要子公司尤甘斯克。尽管俄政府一再强调尤科斯石油公司只是一个个案,并声称将尊重和保护私有化改革的成果,但在2004年8月普京总统签署命令,限制对石油、天然气、电力等部门的1000多家战略性企业实现私有化后,俄政府将私营能源公司重新国有化的步伐远未停止。

      分而治之:通往欧盟的途径

      在国际方面,普京采取的能源外交的主要手段是分而治之和以拖求变。由于在液化天然气(LNG)技术(尤其是LNG运输船建设)方面相对落后,以及成本方面的考虑,俄罗斯在天然气运输方面主要采取的是天然气运输管线,由此产生的供应安全问题使得天然气外交具有了更多地缘政治方面的考量。

      首先,根据俄罗斯的外交传统,俄罗斯能源外交的重点放在了前苏联(FSU)地区。这一点主要是基于地缘政治的考虑。事实上,从前总统叶利钦到现任总统普京,俄罗斯的领导人一直将前苏联地区(至少是独联体地区)视为自己的势力范围,始终没有放弃在该地区建立一个以俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰这三个以东正教为核心的国家集团,以及一个环绕该集团的由相对弱小的哈萨克斯坦、土库曼斯坦、格鲁吉亚等原苏联伊斯兰加盟共和国组成的缓冲带。俄罗斯试图在不同程度上控制这些国家,并把其它国家的影响排除在该地区之外。

      虽然俄罗斯的军事实力一落千丈,但由于继承了前苏联时期遍布各加盟共和国的天然气和石油配送渠道,俄罗斯动辄以"断气"和"断油"威胁不听话的小兄弟,还算成功地维持了独联体国家的经济一统性,并获得了对于大多数管线的控制和使用权。而独联体国家由于普遍使用天然气发电和取暖,因此,若在冬季"断气",不但能使大多数使用俄罗斯天然气的独联体国家工业停产,而居民取暖用气的停顿具有更大杀伤力,是前苏联地区各国政府不能承受之痛。

      在这次闹得沸沸扬扬的俄乌天然气冲突当中,乌克兰既是俄罗斯输往欧洲天然气消费国的主要过境国,同时也是俄罗斯天然气的主要消费国。乌每年天然气消费量约为800亿立方米,其中250亿立方米来自俄罗斯,其余虽大部分来自土库曼斯坦等中亚国家,但也要通过俄罗斯的天然气管道过境。因此,俄罗斯在与乌克兰的能源外交当中掌握了相当大的主动权,得以实施多种外交手段。当然,乌克兰作为天然气过境国在俄方断气的前提下私自截留了输往欧洲国家的天然气是其作为天然气过境国采取的反制手段,结果造成了两国冲突的扩大化,从而引发了全球性关注。

      事态的发展证明,对于彼此之间有着千丝万缕联系的俄罗斯和乌克兰而言,谁都不可能彻底击败对方,为了避免事态扩大化从而影响到自身国际形象和长远利益,两国都最终选择了保持原有天然气供应体系的稳定。

      其次,俄罗斯的天然气外交重点放在了欧盟方向。包括德国和奥地利在内的欧盟国家早在冷战时期就与前苏联进行了大规模的天然气贸易,在俄罗斯独立和欧盟扩大之后,欧盟国家对于俄罗斯天然气的依赖程度更大大加强。2000年,俄天然气出口中有62%出口到欧盟,占欧盟天然气消费总量的20%,2001年迅速上升到了41%。俄政府还计划在今后20年内实现对欧盟的天然气出口量翻一番。因此,欧盟一直将俄罗斯作为其{zd0}和最稳定的天然气供应方,而俄罗斯也将欧盟置于仅次于前苏联地区的重要能源外交方向。2002年5月,俄欧峰会签署<能源合作声明>,强调俄"拥有进入欧洲能源市场的特殊权利",随着中东混乱局势的持续,北海油气田产量的日益衰竭,以及欧盟自身天然气进口渠道多元化政策的实施,莫斯科的枢纽作用越发明显。俄罗斯能源部长维克多·赫里斯坚科甚至预测,到2020年欧洲天然气总需求的近70%将由俄罗斯提供。

      在与欧盟的能源外交过程中,尽管双方对于包括民主价值观和法制在内的一些重要政治问题的理解依然大相径庭,但这似乎并不妨碍俄罗斯与欧盟由于共同经济利益而相互接近。此外,俄罗斯非常熟练地使用分而治之的策略,当普京与作为一个实体的欧盟进行会面时,他仍然偏爱与欧洲各国领导人一对一地打交道,以从单个欧盟成员国那里获取有利的交易。俄罗斯数量庞大的能源尤其是天然气储备的确在经济和政治两方面都给欧盟制造了很大的问题:该集团暴露出无法形成一个共同外交政策的弱点,尤其是在对俄战略上无法达成一致。在伦敦峰会前夕,由布朗尼斯罗·吉勒梅(前波兰外交部长,现在的欧洲议会成员)为首的许多东欧政治家呼吁欧盟成员国"放弃任何单独的对俄战略",并认为欧盟"不应当接受俄罗斯利用能源作为施加于邻国的政治压力的做法"。不过对于德国和英国这样的欧洲大国来说,能源安全方面的需要始终是{dy}位的,因此,尽管在与俄罗斯打交道时怀有复杂的心情,但在牵涉到能源问题时,欧盟的声音总是显得虚弱而克制。

      东北亚机遇

      第三,由于受到地理位置的影响,俄罗斯对亚洲开展天然气外交的主要对象是与其接壤的中国和东北亚地区。

      俄罗斯很早就认识到亚太地区对天然气日益增长的需求,并在1997年与有关各方曾积极研究制定过从俄罗斯的科维克金、雅库特和西西伯利亚与东西伯利亚的气田向中国、韩国和日本输送天然气的方案。由于受到1998年金融危机的冲击,这一计划被迫搁浅。但gazprom的能源专家很清楚,一旦在中国和俄罗斯之间建成类似于俄欧之间的天然气输配系统,两国之间就可以形成一个巨大的洲际天然气市场,并辐射整个亚洲地区。gazprom和其它一些能源公司不仅对向东亚地区出售天然气感兴趣,而且它们还关心如何能够进入当地天然气供应基地、输配气管网,参与天然气加工以及用俄罗斯天然气发电、电站管理等产业链下游问题。

      随着中国西气东输工程和国内天然气配送终端网络的建设,gazprom再一次对亚洲市场表现出浓厚的兴趣。目前,它正在与中石油的谈判中确定管线(东线黑龙江方向,西线乌鲁木齐方向)、具体日期、供应规模、价格,总供应规模预计为每年200-300亿立方米。俄方谈判原则是先签天然气出口合同,后开采,{zh1}供应。大多数俄专家认为,除了东西伯利亚天然气产区的产能和运能限制等客观因素外,俄天然气对华出口项目谈判的关键在于价格问题。因为世界天然气资源长期短缺,而中国经济迅猛发展需要大量稳定的燃料供应,所以俄方立场相当强硬。值得注意的是,基于世界能源在较长的时间段内将维持卖方市场的判断,俄罗斯在对华天然气问题上采取了其在远东石油管线上相同的策略:以拖待变,争取对俄方最为有利的条件和价格。

      除了中国外,俄罗斯对于印度提出的伊朗-巴基斯坦-印度天然气管道工程建设也表现出浓厚兴趣。gazprom表示愿意进行大规模的投资,分担管道建设方面的风险,同时获取该项工程的好处。由于印度方面也向中国发出了邀请,而且中印之间最近在海外油气开发方面达成谅解并形成了事实上的能源战略合作伙伴关,因此,如果这条管线能够成功建设的话,那么被炒作已久的中印俄战略合作伙伴关系或许能够真的在这一领域得以体现。

      在俄罗斯的亚洲能源外交日程上还包括建设一条从伊尔库茨克经由朝鲜到达韩国的天然气管道,以便加大对西伯利亚资源的开发和利用,进而可以实现与日本更便捷的交往,有利于将石油、天然气等资源输往韩国、日本。不过,鉴于朝核问题的复杂性与持久性,该方案目前还只是停留在设想阶段。

      能源外交"双刃剑"

      俄罗斯目前在国内外开展的能源攻势尤其是天然气攻势非常迅猛,在全球能源紧缺的大背景下似乎前途也非常光明。但笔者对于俄罗斯天然气外交的前景持谨慎的乐观态度:虽然拥有许多有利因素,俄罗斯在开展包括天然气外交在内的能源外交时仍应当分外谨慎。因为将油气资源作为战略武器的能源外交本身就是一把双刃剑——在短期内可能相当有效,但从长远来看则并不一定能达到战略目标。

      让我们回顾一段历史,在1973年11月OPEC宣布对美国与荷兰石油禁运后国际油价大涨,西方世界恐慌。其后果是西方国家在采取节能和新技术之后降低了对石油的依存度,经济得以健康持续增长。而沙特等国由于坐享了数年的丰厚利润而没有对其经济结构进行任何调整,结果此后人均收入一落千丈。

      当时的苏联正处于勃列日涅夫时代,苏联领导层本来下定决心改造国家的经济结构,但油价的意外上涨使苏联领导人的注意力马上放到了能源外交上来。苏联先后支持了两次石油危机,并从中获益匪浅:苏联以"援助"为名,到1970年代中期先后打入了伊拉克、伊朗、埃及、也门、阿尔及利亚等国的石油工业。就在石油危机爆发的1973年底,伊拉克以低价卖给苏联600万英镑石油,来偿付当年10月反侵略战争中欠苏联的军火费,货还没有交出,苏联就把这批石油以1800万英镑的高价卖给了西德。突然降临的石油财富,使得本来十分严峻的经济困难通过石油出口而掩盖起来,苏联的粗放型经济增长方式得以继续维持,使政治制度改革的问题,变得更加不合时宜了。

      现在的国际能源局势与20世纪70年代的情况有着惊人的相似性:虽然产生能源危机的原因有所不同,但全球各国都面临高昂的石油和天然气价格,所不同的是,中国和印度等新兴发展中国家由于缺乏足够的能源储备和多元化的进口渠道,所经受的挑战比美欧等发达国家更为严峻。

      与OPEC和欧美能源大国相比,俄罗斯在能源外交方面的经验还比较缺乏,不过近两年来它已经尝到了能源外交带来的甜头,今后也必将更为频繁地使用能源武器。克里姆林宫利用能源尤其是天然气资源来控制独联体,分化欧盟和进入亚洲的意图已经昭然若揭,只是当它在享受天然气外交带来的经济和地缘政治方面的短期利益同时,也在长期战略上承担着风险:

      {dy}, 如上所述OPEC和前苏联的历史,滚滚的石油美元会削弱政府进行经济结构改革的决心,外汇储备的迅速增长容易使政治领导人产生国家经济"强大"的幻觉,错误地评估经济形势,从而丧失经济和政治改革的{zj0}时机,最终导致国家沦为"中东化"的单一能源输出国。俄罗斯的经济自2001年以来一直呈直线上升趋势,但其过度依赖原材料出口特别是油气出口的结构却未发生任何变化,这种状况引起了包括俄罗斯专家在内的许多有识之士的担忧。

      第二, 诚然,俄罗斯可以在全球天然气市场的定价机制形成过程中扮演关键性角色,但是,全球性的天然气市场能否迅速出现,在很大程度上有赖于能否创造一种获取投资者信任的环境以使他们注入数额庞大的金融和智力投资。此外,该市场的完善还依赖于进口国天然气消费终端的大规模建设,这种建设同样需要大量的资金和人力物力的投资。大多研究都表明,尽管全球天然气资源非常丰富,但其中很多并不在那些传统的吸引私人投资者的国家。天然气的资本密集性和项目长回报期的特点——15到20年,一些非常复杂的项目甚至要更长的时间——都使投资者在决定时极其谨慎。而目前俄罗斯严峻的国内政治形势以及后普京时代俄罗斯外交政策的不明朗化,使得欧美等天然气主要消费国不敢进行大规模投资建设。

      第三, 为了维护自己在前苏联地区的势力范围,俄罗斯在执行天然气外交过程中动辄以"断油"和"断气"对天然气进口国进行威胁,先后将摩尔多瓦、立陶宛等国的油气设施归入自己的能源输送网络,现在又对乌克兰境内的天然气管道虎视眈眈。这些外交手段虽然加强了俄罗斯实施能源外交的实力,但也加深了中东欧各能源进口国对于俄罗斯的恐惧心理,也使得欧盟对俄罗斯作为"能源安全担保人"的可靠性产生了怀疑。英法德意等欧盟主要成员国已开始重新修订能源政策,将进口渠道多元化和节能作为自己的主要目标。从长远来看俄罗斯的一些能源外交手段是得不偿失的。

      第四, 在国内进行了一系列产业结构调整后,俄罗斯政府实际上通过gazprom在内的国有企业对油气资源进行了垄断。问题在于俄罗斯天然气工业股份公司管理落后,控制的油气田面临着设备老化、技术落后的问题,不利于提高整体产业的竞争力。此外,出于维护国家利益与地缘政治战略利益需要的考虑,俄政府常常将天然气工业股份公司的集团利益置于俄国家战略利益之下,从而牺牲了该公司的经济利益。gazprom负债累累,仅2002年的外债就高达147亿美元,在2005年与俄罗斯石油公司的合并过程中又承担了该公司在并购尤甘斯克过程中所产生的45亿美元的债务,濒临破产的边缘。因此,更多人认为gazprom不过是执行普京国内政策的一种政治工具,在完成天然气外交方面则有些力不从心。

      第五, 为了完成打造能源帝国的梦想,普京总统在国内采取了一系列铁腕政策,如打压国内媒体,任命米勒、麦德维杰夫和谢钦等自己的亲信掌管国有能源企业,其中麦德维杰夫还被委以{dy}副总理的重任,更被外界普遍认为是2008年的总统人选。2005年底,俄杜马又在普京授意下通过了限制非政府组织活动的法案。诸如此类的政治措施,不但招致美欧等国对于俄罗斯"民主化"进程和能源外交目标的疑虑,更使得俄民众对于国内司法公正和言论自由产生怀疑,大大损害了政治官僚和强力集团的xx甚至普京总统本人的威望。而普京政府通过行政手段对包括别列佐夫斯基、古辛斯基和霍多尔科夫斯基等寡头的持续打压使得俄罗斯的先富阶层人心惶惶,于是资产转移就成为一种必然选择。据俄罗斯央行的统计,2004年俄罗斯资本外逃规模比2003年增长了四倍,达到了94亿美元,该数据可以被认为是俄罗斯企业界对国内经济和政治形势的一种忧虑。

      总的来看,俄罗斯的天然气外交虽然才刚刚起步,但其庞大的天然气储备赋予其无与伦比的战略优势。笔者同意美国能源专家、俄罗斯专家布鲁金斯学会对外政策研究项目高级研究员菲奥纳·希尔的观点,尽管现在的俄罗斯仅是一个正在崛起的能源大国,但20年后它必将在天然气领域成为超级大国。

      不过,有鉴于执行能源外交过程中的种种风险,天然气这件俄罗斯在21世纪{zj1}杀伤力的武器既有可能成为俄罗斯复兴大国地位的引擎,也可能成为埋葬俄罗斯复兴大国之梦的陷阱。所有的一切,都将取决于克里姆林宫的领导人能否未雨绸缪,制定出一个更具前瞻性的国内国外能源策略。

      (作者系华东师范大学地缘政治与能源经济研究所副所长)