自己够用,不卖别人


中国高耗能产业在近几年经历了最快速的扩张,产能巨大。在能源和环境的双重约束下,政府除了不断重申要抑制高耗能产业,也采取了许多政策措施,差别电价就是其中重要一环。然而政府的种种措施并没有使高耗能产业的扩张步伐有所放缓。先不提以前许多令人不安的数字,{zx1}统计显示,2007年一季度高耗能行业的工业增加值平均增速为20.6%,比规模以上工业平均增速高2.3个百分点。与高耗能产业增长相对应,电力、热力的生产和供应业增长14.5%,能源产量总体增长12.1%。

      或许从市场角度看,高耗能行业的迅速扩张不是盲目的,因为它有市场需求支撑,有价格引导和市场利益的驱动。当然,地方政府的GDP冲动和国有银行的风险评估错位,也起到了推波助澜的作用。然而,从发展意义上看,高耗能行业的扩张有其盲目性,这是相对于中国资源稀缺和环境污染而言。

      中国的经济增长和城市化进程引起的大规模基础设施投资本身,的确需要高耗能产业。根据目前中等收入国家城市化的要求估算,如果中国要在2020年成为中等收入国家,大约3亿人口将迁移进城市居住和工作。而推动城市化进程必然要求大规模城市基础设施建设和住房,需要大量的水泥和钢铁,这些都是高耗能产业。2006年中国GDP占世界总量的5.5%左右,而国内钢材消费量却占世界钢材总消耗的近30%,水泥消费量大约占世界水泥总消耗量的54%。

      但这不是高耗能行业迅速扩张的整个故事。整个故事中,还应该包括高耗能产品的大规模出口以及大量出口带来的国际价格下降。比较典型的例子是焦炭。受国际焦炭价格上扬的鼓舞,在2001年至2005年间,山西焦炭增加了近8000万吨的产能,总产能达到1.5亿吨左右。2005年,中国的焦炭产能已经达到3亿吨(其中不含土焦),而国内需求量仅为1.85亿吨。至此,严重的产能过剩已经形成。中国的大量出口使国际焦炭价格从2005年5月份开始,一路下滑,从{zg}的每吨450美元跌到2006年3月份的每吨116美元左右。

      中国能源市场改革缓慢,价格长期被人为控制在低于市场价的水平,可能是为了社会稳定和经济增长,但因价格不能反映资源稀缺和环境影响,加上政府其它政策失当(如出口退税),却从根本上导致了高耗能行业迅速扩张和能源"过度"消费。以钢铁工业为例:2006年中国共出口钢材4300.7万吨,比上年增长109.6%。钢铁是高耗能产业,如果钢的出口能反映出本国的资源稀缺性,并且在环境影响内部化的同时还能盈利,当然有利于中国。然而,低能源价格和忽视环境治理使钢铁的出口"过度",所以钢铁工业的扩张也是"过度"。这种出口"过度"事实上是把后代应当享有的资源拿来补贴外国人当前的消费,将对中国造成长期损失。

      解决高耗能产业在发展意义上的盲目扩张,应当主要依靠市场手段,因为行政手段往往会因各种原因而无法得到执行或足量执行。以电力行业为例,2006年9月国家发改委<关于完善差别电价政策的意见>规定,对电解铝、水泥、钢铁等8个高耗能行业实行差别电价政策,明确了对上述行业中淘汰类和限制类企业用电实行加价的时间和标准,禁止各地自行出台对高耗能企业实行优惠电价的措施。其实对大用户打折是一种普通商业行为,本不应当是政府的打击对象,但碍于市场价格缺位,又不得不如此。然而,其结果又怎样呢?

      近日国家发改委和电监会联合下发的<关于坚决贯彻执行差别电价政策禁止自行出台优惠电价的通知>指出,各地贯彻落实差别电价政策的进展很不平衡,甚至有14个省(市)以实行发供电联动、协议供电、大用户用电直供、竞价上网等名义,自行给高耗能企业提供"优惠电"。一方面,反对高耗能行业扩张的举动沸沸扬扬;另一方面,高耗能产业的实际扩张却依然故我,这足以说明行政手段的无力。

      此外,能源产品的相对过剩也会导致行政手段无力。过剩除了浪费资源,还会影响能源消费效率。在四年电力短缺之后,电力供需在2006年已经基本达到平衡,并且在2007年可能出现较大的过剩。只要有一个电厂"过剩",就一定会有寻求电力消费的努力,进一步鼓励电力消费。因此,在保证能源不短缺的同时,也必须防止过剩。

      因此,控制高耗能行业的迅速扩张需要一系列配套改革和政策,首要就是加快资源(能源)市场和价格的整体改革,关键是让资源(能源)价格能将能源稀缺和环境治理内部化,真实反映供求关系,以引导适度投资。其次,规范地方政府参与或影响高耗能行业的投资行为,对于不符合产业政策的落后生产能力要坚决淘汰,促进高耗能行业结构升级。再次,加大监测和执法力度,制定和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、监测体系和考核体系,严格实行问责制。

      对于高耗能行业的规模,调控的宏观政策可以通俗地解析为:自己够用,不卖别人。这样,规模控制就比较简单,只需要尽快落实限制高耗能产品出口的各项政策,尤其是取消出口退税政策。2006年,为控制高耗能、高污染、低附加值资源性产品出口,国家两次调整钢坯等初级钢铁产品的出口关税,但钢坯出口仍然增长了27.9%,这说明以不足量的出口关税来调整是无效的。如果取消出口退税政策仍不能解决问题,并且现阶段价格改革一时无法到位,就必须运用更有效的税费措施。

      (作者系厦门大学中国能源经济研究中心主任)