蹒跚前行的旧话题、新轮回:环保路径寻求体制支持


老话题却注定要开始一个新轮回。

      近日中国国民u党革命委员会中央委员会向全国政协十一届一次会议递交提案,就关于改进规划环评工作方法提出建议——建议国家出台对于规划环评工作过程进行管理、监督的有关政策。

      由这份议案开始,每年都成为"两会"热点的环保问题正式进入本届"两会"议事日程。

      从2001年开始,几乎每一年的"两会",有关环保体制改革、执法手段强化的问题都会引发各界关注,但最终实施效果却依然不容乐观。国家环保总局官员如此形容:蹒跚前行。

      今年似乎有新迹象出现。在"两会"之前的一个月内,国家环保总局连续出台绿色信贷、绿色保险以及绿色证券政策。公众普遍认为,这是环保总局一个{zx1}的技术性措施,由此带来的连锁反应将最终改变其风暴式执法的路径依赖,最终在体制层面上获得认可。

      而这个判断,有望在本届"两会"上获得答案。

      民革提案:从具体到体制再造

      在之前的历次全国"两会"上,民主党派提交有关环保的提案已经成为惯例。此前,他们更关心的是某一个具体事件的进展,而今年由民革中央提出的上述议案则证实,公众关心的热点已经从具体环境事件转移到环保体制再造上。

      在这份提案中,民革中央选择了由规划环评入手——在过去的一年间,由环保总局掀起的规划环评风暴已经成为毫无疑问的关键词——这个强调统筹、战略性考虑某个具体区域环境承载能力的规划条例,在多个大型环保事件中都起到了巨大作用,因而相应的,公众也高度期待它能更多发挥环境执法的效用,并达到效率的{zd0}化。

      已经曝光的多个案例则证明,仅靠环保总局仍然无法发挥{zd0}程度的协同执法效用。这可以从民革中央的提案中得到证实。

      在上述提案中,民革中央认为,"从目前已开展的相关工作来看,由于我国规划体系的复杂性,规划环评在实践中遭遇了许多困难。<环评法>实施4年多来,规划环评制度在许多地方并未真正得到有效实施,其预想的作用也未得到有效发挥。"

      这几乎是一个无须强调的事实结论。在整个2007年间,国家环保总局已经发起了多个规划环评行动,但具体成效并不显著。在涉及地方利益、经济发展和环境保护之间的博弈时,环境往往被弱化为次要考虑问题。这也导致环保总局的一些执法行动无法获得支持,以至于该局有官员说,"环保总局能够使用的技术手段告急,如果没有更高层面的体制协调,环保执法将会流于表面。"

      而这个结论显然得到了民众认可。民革中央在提案中认为,"虽然国家环保总局在随后出台的<规划环境影响评价技术导则(试行)>中提出了规划环评的早期介入原则和工作程序的要求,但并未与具体的政府决策流程建立联系。因此,现有的规划环评大多是在决策链的末端进行,既难以应对规划环评的对象——我国复杂的规划体系,也无法体现规划环评作为战略环评的重要意义所在,从而在实际操作中造成了许多问题。"

      从这个角度而言,如何强化大环保格局则成为一个节点。公众期待这个问题有望在"两会"层面上获得认可,而且形势将有所变化。

      大环保格局待定

      从2004年开始的每一届全国"两会",都会有政协委员和人大代表作出提(议)案,建议将国家环保总局升格为国家环境部——这就意味着将国家环保总局从国务院直属机构系列提升至组成机构序列,从而使之在执法上和相关政策上获得更多制度保障。

      综合过去多年的议案来看,提议环保总局升格的核心原因中始终包括几个关键词:理清体制架构、扩大执法权限、延伸环保总局执法范围——这在另外一个角度也说明,外界对我国环保执法体系中存在的问题具有清晰的认识。

      多个观察人士认为,上述几个问题中,最急需解决的问题是,如何确定"大环保"这个核心概念:究竟是应该将环保总局扩权还是应该在更高层面上出台一个协作机制,从而使中国的环保管理架构产生明显升级。

      而这就必然涉及环境保护体制改革的问题,国家环保总局副局长潘岳曾表示,目前中国环保现状已经从觉醒进入到利益博弈层面。

      在国家环保总局一位高级官员的公开言论中,外界已经能够看出部分轮廓:针对中国环保现实,环保总局升格只是一个体制突破路径,而更深层次的变革只能从环保体制升级上寻找出口。这就意味着,首当其冲的是,环保总局必须告别"孤独执法者"困局。众所周知的是,由于在职能方面存在交叉和重叠,除了国家环境保护总局这一法定环境监管机构,国家发展和改革委员会、水利部、农业部、林业总局以及国家海洋局等机构,也在特定的领域发挥着相关的环境职能。

      仅以水资源管理一项,除却"环保不下水,水利不上岸"这个约定俗成的惯例之外,还有包括农业部等至少六家机构可以发挥作用——而在涉及地方经济发展和投资利益方面,还会牵涉更多的部门——以至于环保总局一位官员说,"环保问题说白了,就是体制困局。"

      在今年全国"两会"上,一个必然引发关注的热点将是,环保总局的未来架构将会如何确定,国家是否会在机构改革中赋予环保更大的权限,从而促使环保总局做强"大环保"架构。

      路径选择

      这种大环保架构正是环保总局一直试图在具体执法中强化的一个概念。这种变化最早可以从国务院总理温f家f宝的一个讲话中得到证实。他在一次会议上说,"解决环境问题必须实现历史性转变,即从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。"

      这个说法,则被认为将是"大环保"格局的一个最终出发点。分析人士说,这说明政府已经开始认识到,仅仅依靠环保总局来解决中国环境问题是不现实的,必须要采取综合性的管理手段,这就意味着"经济政策、体制变革和管理架构"都会在新的模式下运行。

      而几乎与此同时,国家环保总局开始尝试采取一系列的综合手段来强化"大环保"概念:2007年年终,国家环保总局副局长潘岳在接受本报专访时曾经说过,"周期性的环保风暴式执法已经走到尽头,未来的环保工作将更加依赖全社会参与和部委协调机制。"

      因而在2007年的下半年,环保总局最明显的变化就是开始新的路径选择:在该局的多次新闻通气会中,大规模高密度的环保执法行动仍然持续,但有关建立新的环保体系的说法开始升温。

      随后,国家环保总局开始联合经济主管部门出台多项有针对性的政策:这就是后来被系统性确定为"环保经济政策体系"的举措——联合银监会出台针对污染企业的信贷限制规定、联合保监会出台有关环境保险制度、联合证监会出台针对上市公司的环境评价制度——上述几项制度,均是在强调部委联合、环保执法范畴扩大的前提下运用,从而使环保执法手段具备了多样化和协作化的明显特征。

      就目前情况而言,这几项经济政策的出台获得了外界的高度认可。一个普遍的观点认为,这说明环保总局已经开始逐步走出体制困局,并尝试在执法路径上进行多渠道选择——而与此同时,多个部委的参与协作,有助于环保总局在未来的执法环节中具有更大的震慑力和执法明确性,从而成功摆脱传统的部委博弈、地方和中央博弈格局,使环保执法工作能够在更高层面上获得认可。

      而本次"两会",预计这将是一个显著热点——毕竟过去很多年的环保执法现状证实,如果体制上无法有明确保障,仅仅依靠部委之间的协作配合,并不能达到预期中的效果。

      是重装上阵还是重新陷入轮回?民众在等待答案。