被征地农民基本生活保障制度，是上个世纪九十年代在浙江嘉兴等地试行，随后推广到全国各地的一项旨在保护失地农民权益的制度。通行做法是，农地被征收为国有之后，政府为被征地农民设立基本生活保障金专户，该专户由个人账户和社会统筹账户组成。其中个人账户的金额由土地补偿费和安置补助费构成，社会统筹账户则是由政府补贴等其他资金划入。被征地农民符合特定条件，那么政府就给被征地农民发放相关保障金。该制度又被称为“以土地换保障”。

“以土地换保障”何以发生？一个显而易见的原因是，目前过低的征地补偿费不足以维持被征地农民的生活。笔者在前面的文章中曾经多次提及，《土地管理法》规定的农地管制制度，导致失地农民获得的补偿极低，并不能够保障他们的生活。同时，我国农民缺少受教育和培训的机会，相关知识技能欠缺，这使得他们在就业市场上的竞争力非常有限，往往会成为城镇中的新贫困群体。有数据显示，在很多城市，被征地农民已超过城镇低保人口的20％，个别地区甚至超过80％。

“以土地换保障”就是在这个背景下诞生。该制度甫一出台，就获各级政府和学界叫好，认为是摆脱当下农地征收补偿困境的最可行的途径。而且，通过实践对该制度逐步完善，最终能够确保被征地农民的生存与发展，成为保障被征地农民生活的长效机制。2007年，“以土地换保障”更被《物权法》确认为法定的补偿形式。该法第四十二条规定:“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

但是，以土地换得的保障真能够保护被征地农民的合法权益吗？这是存有疑问的。

首先，保障水平偏低。浙江省嘉兴市是“以土地换保障”制度的先行者，早在1993年就初步建立起被征地农民生活保障制度。按照该市的相关规定，每位尚未找到工作的失地农民每月的补助是80元。但每个月80元的补助能否维持被征地农民的基本生活水准，尚存疑问。事实上，保障水平偏低不只是嘉兴市的特有现象，而是各地实践中普遍存在的问题。更有甚者，不少地区农民所需要缴纳的社会保障费还高于他所能够获得的土地补偿费，由此也造成该制度在不少地区被很多被征地农民所xx。

其次，保障费的不当安排会造成巨大财政危机。“土地换保障”意味着现在政府的一次性补偿改由今后政府的持续性给付，不少学者认为这样有助于解决征收补偿的代际公平问题。但是，社会保障的弊病也是显而易见:如容易形成财政失衡，酿就巨额财政赤字。中国已有的社会保障制度也存在着失败的教训，1991年开始实行的“农村社会养老保险金”的失败就是前车之鉴。那这次的“土地换保障”能够例外吗？我看很难。

再次，有安全风险。政府将本该由被征地农民获得的土地补偿费和安置补助费，强制性地作为社会保障费缴纳到一个固定的个人账户上。这样，本该由被征地农民自己掌握的土地补偿费，就成为由政府支配的专项资金。但是，如何确保相关政府机构不滥用该笔资金，并确保其xxxx？这就需要设计一个合理的制度来对征地补偿社保资金的运作进行严格的监督，在当下中国社保监督体制尚未完备的情形下更是如此。

{zh1}，蕴藏着巨大的正当性危机。表面上看，被征地农民今后可能获得的社会保障金和政府直接以货币形式支付的补偿费并无两样，两者都是以货币形式支付，且都是政府向个人支付，但两者之间存有显著的区别。政府给被征地农民的补偿费，是对被征地一方失去财产后的货币补偿。换言之，被征地农民获得的补偿，是严格受法律保护的财产。而当这种补偿费经政府之手，以社会保障金的形式定期发放给被征地农民，被征地农民获得征地补偿费的行为就变成行政机关的行政给付行为。但在法律上，行政给付是政府基于特定要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定情况下，对上述主体无偿提供物质帮助或其他优待的行为。

由于个人对社会保障金所具有的利益主张的基础并不是财产权，而是政府给予的一种“特权”，因此，政府在社会保障金的发放范围和方法上就有相当大的自主权，它可以单方面决定保障金的数额，甚至可以取消该类保障基金。同时，由于事先对约束条件考虑不足，社保政策在运作过程中会发生与预定目标相差比较大的变化，政府往往会从减少财政预算的角度减少保障金支付的数额，或是推迟保障金的支付年龄。此类情况在社会保障制度相对成熟的国家不乏先例。

同时，政府将本该由被征地农民直接以货币形式获得的征地补偿费、安置补助费，强制性地作为社会保障费予以缴纳，剥夺了被征地农民自由安排自己财产的权利。从某种意义上讲，国家对土地补偿费的强制性安排，再一次构成了征收，因为被征地农民失去了将土地补偿费投入到更能够为他带来收益和更能够满足他偏好的领域。而且很多被征地农民可能在没有获得社会保障金之前就已经去世，永远失去了获得本该属于他的土地补偿费的机会。

因此，问题的核心在于，政府能否以社会保障的方式来获得被征收的财产？征收虽然是国家通过公权力获得私有财产的活动，但并不是无偿的，也需要公正的补偿。因此，征收在本质上也是一种买卖关系，只不过该种交易是强制性的。当政府在购买其他产品或者服务时并不会以提供社会保障的方式进行，那为什么政府对被征地农民进行的补偿却要通过社会保障的方式进行？

由此可见，通过社会保障制度来解决被征地农民的生活保障问题，实际上刻意回避了征地补偿的公正性问题。诚然，政府推行“以土地换保障”制度时，考虑到过低的补偿费用不足以维持被征地农民的生活水准这个现实问题，但如深究，我们就会发现，实际上是法律本身造就了补偿费用过少的局面，“以土地换保障”制度只不过是在保持不公正的补偿制度的前提下所进行的一些枝节性修补而已，并非根本的解决方案。

解决征地困局的关键在于改变《土地管理法》第四十七条的补偿标准，国家以市场价值标准对被征地方进行补偿。如果在以市场价值为标准对被征地农民进行补偿后，被征地农民仍然出现生活水平下降等问题，再通过社会保障来补救也为时不晚。只不过，这个时候的社会保障已经不是通过土地置换而得，而是特定社会群体本来就应该获得的福利。