"朱文锦事件"背后:上海土地交易制度被关注


11月3日,上海市房地局土地利用处处长朱文锦被带走"隔离调查"。

      因手握上海全市土地出让、交易的审批大权和土地出让金的管理大权,朱文锦曾经炙手可热。在这几年急飙狂进的上海楼市背后,低调隐身幕后的他通过调节手中的土地阀门,所起的作用不可小觑。

      二级市场的守门人

      据房地局内部人士回忆,朱文锦在1995年前后到市房地局土地利用处任职,1999年担任土地利用处副处长,2003年任处长。此前,他在黄浦区房地局任副局长。

      "从表面上看,土地利用处只是土地交易的登记备案机构,权限并不大。"房地局一内部人士表示,从2001年开始,上海新增土地出让使用公开招投标的方式,由上海土地储备中心运作,和土地利用处没有太大关联。但是,实际情况并非像表面看上去那么简单。

      土地利用处最主要的职权是处理历年土地遗留问题,其中最重要的一项是闲置土地的清理。统计资料显示,截至去年,上海历年已经批租出去,却闲置在开发商手上的土地超过6000公顷。

      按1.5的容积率,6000公顷土地就是9000万平方米建筑面积,是上海3年房地产供应量的总和还要多。事实上,正是这6000公顷,成为目前搅动房产市场土地供应量的主力。

      2004年年初,国土资源部和监察部联合下发通知,开始收紧土地闸门,控制新增土地供应量。2004年年初一直到8月份,上海没有一幅新增土地出让招投标公告,2005年,上海一级市场住宅用地招标仅一幅地块。

      但是,2004年、2005年,上海房地产供应量分别达到2500万平方米、3000万平方米。"这两年开发的房地产,主要来自闲置土地的开发。"某市属国企副总说。

      对闲置土地怎么处理,哪些收回,那些延期开发等等,<上海土地储备办法>的规定是原则性的。

      "具体到每个地块,土地利用处有很大的腾挪空间,是同意其继续延期开发还是在经济上处罚,甚至收回使用权,都是他们决定。"房地局内部人士透露。

      实际情况是,"上海近两年虽然处理力度不小,但真正采取收回土地,重新储备还非常少见。"

      去年底,市房地局提供的一份<关于上海市闲置土地处理的情况>显示,"到目前为止,全市已经开工或收回调整的闲置土地298幅,面积2100公顷。"对于收回的闲置土地量,市房地局从未给过明确的数字。

      对开发商来说,前几年拿地的价格和近一两年通过招投标拿地的价格不可同日而语。同意其延期开发,就意味着可以以很低廉的价格获取几年间的巨额时间差收益。而一旦收回,则仅仅只能拿回当时缴纳的土地出让金和银行利息。因此,开发商无不想尽各种办法避免收回。

      "土地利用处在某种程度上就成了非公开二级市场的把关部门。"上海市社科院房地产业研究中心某人士表示。

      补地价的游戏

      除了闲置土地的清理外,朱文锦所在的土地利用处,另一项重要的权力是"补地价"。

      一些房地产项目因为规划更改,或者根据周边建设情况进行规划调整后,总建筑面积增加,必须补缴土地出让金,俗称"补地价"。而这必须到土地利用处审批。

      "这种审批弹性很大。"房地局内部人士强调说。

      目前,上海市对项目规划变更等原因产生的补地价的手续,具体补价数量等有成文的标准,并不是由土地利用处临时核定。但是,对于是否核准项目的变更,土地利用处拥有相当大的权力。

      按照程序,规划变更首先要通过规划部门的审核,然后再通过土地利用处的审核,再交齐"土地出让金"。

      也就是说,并不是所有通过规划部门的项目变更都能通过土地利用处审核。

      比如,有一些房地产项目形态往往通过规划审核,但最终在土地利用处被卡。典型的如商住两用公寓项目,由于土地性质模糊,加上再更改规划,就很难审批通过。

      问题何在?

      政府通过土地储备中心和土地利用处,将一级土地市场和二级土地市场分离,并掌握在手上。

      土地储备中心分收购、储备、出让三个环节,其中出让环节通过招投标的方式,是充分的市场化运作。但是,在收购环节,主要是收回、征用、收购、围垦等方式,尤其是征用方式,运用政府权力进行征用,大多数情况下并没有实现市场化的运作。

      而在二级市场上,问题同样突出。一些开发商早年以低廉的价格取得土地后,囤而不用。近两年,由于大量的公共财政和市政建设,比如轨道交通带来了土地增值收益,但是,政府往往却没有能充分享受市政投资带来的利益。这些开发商在补缴了土地出让金或者经济处罚之后,就将这些增值收益占为己有。

      此外,目前土地出让金是政府预算外收入,每年政府通过出让土地获得了多少土地出让金,这些土地出让金去向何处,都是未知数。历年上海市人大会议上,都有代表提出要预算外收入公开,但至今没有下文。