加强土地执法需保护农民合理利益


国土资源部于近日开展全国土地执法百日行动,重点针对三类土地违法行为:以租代征、违规新设或扩大开发区、未批先占先用。这三类行为有一个共性——违反土地利用总体规划,其后果是建设用地(主要是工矿建设用地)占用农用地,可能造成耕地面积减少。

      加强土地执法可以起到"立竿见影"的效果。这有先例可循,2003年起开展以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动,很快就取得了重大成果,将开发区的数量从2003年的6866个压到2006年的1568个,规划面积从3.86万平方公里压到9949平方公里。这次通过百日行动专项治理以租代征等三种土地违法行为,应该也能在短期之内就取得显著成效。但是,专项治理等方式却不一定能一劳永逸。违法主体会以新的形式规避专项治理,比如,一些擅自设立的开发区被撤销之后,就由合法的开发区委托代管。还有一些违法行为具有长期性和普遍性,在治理严格的地区和时期会被制止,但又总是会在治理较为宽松的地区和时期涌现,以租代征就是如此,其违法主体是一些农民、村委会、乡镇政府,近年来被查处的数量较多,但仍然是屡禁不止。

      土地违法如此"顽强",因为背后是实实在在的利益。土地由农用地转为建设用地,一般能够带来三种利益,一是土地出让(或出租)的收益;二是工厂带来的就业机会;三是工业生产创造的税收。因此,一些村民集体和地方政府都有将农用地甚至是基本农田的土地转为建设用地的冲动。违反土地利用总体规划的行为屡禁不止,工业用地和农业用地之间巨大的利益差距是关键。

      从一个国家的长远发展来看,土地利用总体规划应该被严格服从,就算在"经济自由化"程度非常高的美国也是如此,中国的土地更为紧张,当然应该施行更为严厉的用途监管。

      美国很早就有农用地保护政策,但很长一段时间都没能取得理想的效果,后来采取税收优惠、购买土地发展权等措施,使土地所有者从农用地保护中获得利益,农用地保护的效果才好转起来。美国的经验表明,只靠用途管制不足以遏制土地违法行为,还应该考虑到一个重要因素,那就是要使农用地的所有者(或使用者)不但承受保护农用地的责任,也能与其他群体一起,真正、合理的分享到工业化和城市化的成果,这可以从两个方面着手。首先,在制定土地利用规划时,要充分考虑各地区和各群体之间的利益平衡,划定某个区域为农用地时,就要考虑该地区人们向非农产业转移的便利性。科学的土地利用规划是土地执法的基础,它应该是农用地保护与工业化、城市化的平衡。现在正在编修2006-2020年的土地利用规划,应该朝这个方向努力。

      其次,建立对农用地所有者(或使用者)的补偿机制,让土地增值的部分收益从建设用地流向农用地。美国通过发展权购买实现对农用地所有者的补偿,政府或非盈利性组织购买需要保护的农用地的发展权,使之不能用作非农用途。尽管中国不能照搬它的模式,但可以借鉴类似的思路。