杨燕绥：《社会保险法》立法建议

    社会保障是国家抵御公民社会风险的制度体系。中国尚没有制定《社会保障法》，而是基于《宪法》中的社会保障原则先行制定《社会保险法》（以下简称《草案》），因此，准确界定社会保险的内涵与原则，对于完成立法假定是至关重要的问题。混淆社会保险基本概念会导致立法越位和立法漏洞，由此形成社会保险立法的硬伤。

　　1．给出法定关键词

　　借鉴法制国家立法技术和经验，在总则之后给出法定关键词。例如，“社会保险基金即指统收统支的财务账户，并非资产组合”；再如，“社会保险行政机构即指执行机构”等，以便统一认识、便于宣传，减少执行中的误解和篡改。

　　2．社会保险的内涵和立法假定

　　社会保险是基于社会契约发生的保险，即缴费人的风险储蓄和理赔合同，属于俱乐部行为，是准公共品。中国较多的借鉴了德国经验，将社会保险作为核心支柱来构建社会保障体系，因 此，{dy}，社会保险具有基本保障功能，必须坚持“广覆盖和保基本”、“公平与效率相结合”的基本原则进行制度安排和体系建设；

　　第二，依法明确国家社会保险公共财政预算责任，《草案》第5条中“必要经费支持”的用语是不到位的，建议该为“国家将社会保险纳入公共财政预算制度”；

　　第三，社会保险经办机构是国家社会保障公共服务体系的主体，《草案》第7条的表述基本到位，明确了国务院负责构建国家社会年限（保障）服务体系的责任，省级和市县两级政府在本辖区内建设社会保险服务窗口的责任，由此形成中央垂直与地方水平管理相结合的网格化社会保障公共服务体系。但是，原社会保障行政机构属于人民政府范畴，法条中的“社会保险行政部门”应当指经办机构，因此应当表述为“社会保险执行机构”，作为服务型政府的组成部分。

　　3．正视养老金去保险化的发展趋势

　　基于公平和效率相结合的原则，养老金制度的发展趋势即“国民年金全民化和低保化、个人账户全民化和制度化”，前者为公共品，属于福利范畴，是政府的直接责任，依赖财政担保；后者为准公共品，属于储蓄范畴，是政府的相对责任，依赖养老金市场的公共治理；二者均不具有保险特征。因此，建议《草案》淡化养老保险内容，不要为社会统筹与个人账户继续混帐管理提供立法依据，阻碍中国养老金制度定型与科学发展。应当尽快制定立体与平面结合的《养老金法》（见图1），形成具有国家应对老龄危机战略意义的养老金制度体系。

　　4．医疗服务强保险化

　　公民健康保障即指在政府干预下，实现人人享有公共卫生、健康管理和买得起医疗服务。公民健康保障制度安排非常强调社会互济和当年收支平衡，因此具有强保险特征，需要强化社会保险制度，是《社会保险法》的主要内容。

　　建议第24条授权地方人民政府酌情统一目前三项医疗保险计划的权力。

　　5．生育保险需要全民化

　　职工生育保险是《劳动保险》和计划经济的产物，其地位尴尬，发展艰难。根据国家人口发展战略，计划生育政策的内涵将由“一个家庭一个孩子”转向“生育利益调节机制”，政府在尊重生育权的基础上，根据国家和地区人口与经济发展规划，建立生育利益调节机制，生育保险是最重要的工具之一，应当将其覆盖范围扩大到全体育龄人口，由人口计划生育部门负责筹集资金和制定政策，委托社会保险经办机构具体管理。为此，第6章的主体部分需要改写。

　　6．社会保险基金

　　社会保险基金预算、决算属于社会契约内容，需要经过人民代表大会审议；国务院是行政机构，《草案》第65条规定“报国务院批准”与社会保险内涵和原则不匹配。补充规定“建立社会保险基金内审制度”，以夯实社会保险基金内控和监督工作。

　　7．社会保险需要网格化公共服务体系

　　社会保险执行能力是实现国家社会保障目标的组织保障，《社会保险法》应当具有推进社会保险服务体系建设的标杆效应，具体建议如下：

　　{dy}，第九章题名由“社会保险经办”改为“社会保险管理与服务”，即指内部业务管理和外部对人服务。“经办”是个模糊概念，不宜进入立法。

　　第二，明确规定社会保险公共服务的“高效、整合、方便、低成本”原则和组织体系，建立国家社会保障总局、省级社会保障局、市县社会保障局，以及社区社会保障中心，对接其他居民服务；根据《草案》第7条规定理顺管理体制和运行机制，建立垂直与水平对接的网格化、不同保险项目信息共享和统一运营的公共服务体系，支持社会保障卡的运行；克服目前政府执行机制组织刚性与用人灵活需求之间的矛盾（社保员、协管员等政府雇员用人制度规范化问题），建立具有弹性的人工预算和组织编制，导入“少量公务员、参公管理人员与大量合同制社保员”并行管理的人事制度，打造服务型政府的社会保障执行机构。

　　第三，明确社会保险机构尊重隐私权和管理居民基础信息的xx地位，在不同政府部门和社会组织之间建立居民信息共享机制，克服重复建设和管理漏洞，完善社会保险信息系统，防范欺诈冒领的道德风险。（杨燕绥 清华大学公共管理学院教授）