3000亿非经营性国资改革路线图


一场涉及3000亿元非经营性国资的广东事业单位国资管理体制改革，已经箭在弦上。

      自中共十六届三中全会提出“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源等的监管制度”以来，非经营性国资改革问题便摆上了各级政府的桌案。上海、广西南宁、黑龙江大庆、河北廊坊、湖北老河口等地，都在这个领域展开了自己的探索。

      而广东的改革思路是，寻找一条事业单位国资管理与事业单位体制改革相结合的路径，解决带来长期困扰的财力有限性和需求无限性的矛盾，建立起投资主体多元化、资源配置社会化、活动市场化、管理法制化为特征的现代事业单位国资管理体制。

      改革路线图尚在描绘中，但正逐渐变得清晰。

      3000亿国资盘点

      根据2003年决算统计，广东事业单位国有资产高达2770亿元，占当时全省国资总量的63％。有专家据此估算，这部分资产累积至今已逾3000亿元。其中固定资产占去一半，以房屋建筑物为主，还包括专用设备、一般设备（主要是车辆）等。

      有关统计资料显示，事业单位国有资产大部分集中在教育、卫生、科技、体育和广播事业等领域。用于教育和卫生两项事业的资产分别为864亿元和551亿元，占了事业单位资产总额的一半。“国有资产在各项事业中的配置比例，基本体现了广东民众现阶段对公共事业的需求结构。”广东省政府发展研究中心科社研究处处长丁小伦说。

      在广东，一些在机构改革中转化为事业单位的行政机构，其下属企业在资产处置过程中将资产转移到事业部门。相当一部分的事业单位开办了经济实体，还有一部分利用闲置房地产出租，都是数目可观的收入来源。此外，广东数目众多的华侨热心于公益事业，部分捐赠也转为事业单位国有资产。

      中国七成的科研人员和九成以上的教师和医生都集中在各类事业单位。这决定了事业单位改革以及事业单位国资改革需要一个漫长的过程。

      在近年全国上下风起云涌的事业单位改革浪潮中，广东也和其他地方相同，对事业单位实行分类改革，将一部分从事经营性业务的事业单位转为企业，迫使他们通过市场养活自己。而政府的资金供给的方式也发生了变化，比如在2004年文化体制改革试点中，深圳市歌舞团转制为企业法人，除了向市场销售文艺节目，也接受政府的节目采购，以满足政府有关文艺演出的需要。

      政府对这部分的监管也在加强。2004年，广东省财政厅成立行政事业资产管理处，专门负责省直行政事业单位国资的管理，初步形成了“财政部门——一级预算单位——二级预算单位”的监管体系。

      体制之弊

      广东省财政厅和广东省政府发展研究中心在2004年成立联合课题组，专门研究广东事业单位国资体制改革。课题组的结论之一是，在以国家财政为主要投入的社会事业发展模式下，政府主要管理事业投入，而忽略事业产出，造成了事业经费的浪费和事业运行效率的低下。

      各级政府习惯于以行政手段配置事业资源。由于经费由财政部门支付，而归具体部门使用管理，因此各部门、各单位纷纷争设下属事业单位。“这些名义上的国有资产，因为出资人缺位，使得部门成为国资事实上的所有者，这导致了资产长期被封闭，不能自由流动。”很多部门都有各自的图书馆、实验室、健身馆，却不能实现资源共享。

      调查组发现，在事业单位国资管理体制中，国有出资人缺位的问题至为严重。这些事业单位实行归口分级管理，不仅有上级部门，也有计委、财政、银行等部门，这些部门各自行使国有资产管理职能。因为容易造成摩擦，“使国有资产名义上为国家所有，实际上成为无人负责的产权虚置资本。”

      调查组认为，事业单位国资管理中出现的种种弊端根源在于体制。现行管理体制造成了事业单位国资产权的不明确，政府对事业单位也没有建立一种所有者与使用者之间的约束关系，对资产使用效率也缺乏一套有效的评价体系，仅仅依靠各级财政部门通过经费拨付进行约束。

      改革路径

      面对事业单位国资管理中出现的全国性难题，各地的改革路径多有不同。

      上海以实行行政事业单位国有资产委托监管机制闻名。

      而广西南宁模式更为独特。成立国有独资公司，代表地方政府持有授权范围内的行政事业单位国有资产，进行集中管理，运用公司化、市场化的方式运营行政事业性国有资产。

      事业单位国有资产管理体制改革调查组建议，广东应该实行产权统一、分权管理的原则。由财政部门或国资管理机构代表国家行使所有者的管理职能，而事业单位是国有资产的占有者、使用者，对国有资产负有保管、运营和收益的权利。

      “必须要实行分类管理，把事业单位国有资产区分为经营性和非经营性。”陈小伦认为。

      针对非经营性资产，调查组建议，政府国资管理部门与占用单位实行委托监管，并签订国资保全责任书，以解决产权不明、责任主体缺位问题。

      关于经营性资产，调查组则认为应成立公共事业资产管理机构，将事业单位的经营性资产划转或委托该机构经营和管理。

      据了解，调查组撰写的《广东省事业单位国有资产管理改革研究报告》得到了中共中央政治局委员、广东省委书记张德江的批示，而广东省政府发展研究中心主任谢鹏飞则透露，广东省的事业单位国资改革正依据该报告的指导思想和原则展开。