农地征收补偿价值偏低已经是一个被农民和媒体诟病的常识性问题：同样的一块地，政府从农民手中征收时以亩为计价单位，但是政府将同样的一块土地在市场上进行招拍挂时，这块土地的价格就以平方米为计价单位。由此造成的一个后果是，同样的一块土地，每平方米土地的拍卖价格可能远超于每亩农地的征地补偿价。

　　为什么同地会不同价？此前，很多舆论将其归咎到地方政府的GDP崇拜，认为是地方政府为了招商引资而故意压低土地补偿价格。而近几年，随着房地产价格攀升，xx频出，不少研究者更将矛头指向地方政府的“土地财政”：地方政府一半以上的收入都是来自土地出让金，那么地方政府也就会有激励去压低农地征收补偿款，因为这个钱不是流到农民的口袋中就是落入地方财政之中。

　　这样的分析不能说错，至少点出了当下中国农地征收补偿价格偏低的一个方面：即地方政府为了自己的利益，有激励去压低农地补偿价格。但还是略显简单化，没有涉及到农地补偿制度的实质，因为政府的一切行为都需要有法律的授权和许可，如果“同地不同价”只是个别地区出现的偶然现象，我们可以将其归咎为个别地方政府的违法行政，但如果这是全国性的普遍现象，那么农地补偿价格偏低就可能是一个制度性安排了。这样，将棒子打在地方政府头上，可能有失公允。

　　事实上，同地不同价的现象，正源于我国的土地制度安排。中国土地制度中有个非常独特的制度安排，就是国家对土地实行用途管制，集体所有的农地和国家所有的农地具有不同的用途；集体所有的土地只能够用于农业，一旦用于非农用途，则必须先由国家征收为国有土地。《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”同时，第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”

　　既然农村的土地不能够用于非农用途，那么，以土地的农业用途作为征地补偿时的定价依据也就水到渠成。《土地管理法》第47条就规定“按照被征收土地的原用途给予补偿”。按照法律的规定，农民获得的征收补偿款由这几个部分构成：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为“该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，安置补助费则按需要安置的农业人口数计算。

　　但是，以该标准对失地农民进行补偿，能不能保护农民的权益？回答是否定的。在很多地方，农民获得的补偿款，按照当地的物价水平，只能维持三年左右的基本生活。失地农民往往会沦为新的贫困群体。而更让人惊奇的是，在农地补偿款尚不能够维持农民今后生计、不足以保障农民的权益时，国家还对农地征收补偿款有{zg}限额的限制——《土地管理法》第47条指出：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”

　　既然目前以土地的农业用途为标准对农民进行补偿，已经不足以保护农民的权益，法律中为什么不以土地的市场价值为补偿标准？这是公众百思不得其解的问题。由全国人大常委会法制工作委员会组织编辑的《中华人民共和国土地管理法释义》对此作了说明：“征地仍是国家行为，而不是土地的买卖”，因此，“在具体实施征地行为时，也应由政府按照《土地管理法》的规定确定具体的补偿办法，而不是由国家（政府）和农民协商或按‘市价’补偿。支付的费用仍然是补偿或补助性质的，而不是xx的地价，不能根据土地使用权出让价格确定征地补偿标准。”

　　这样的解释不能令人满意。没有证据表明“国家行为”就不需要以市场价格为参照，否则，行政机构的一切日常开支都可以通过低于成本的价格在市场上获得了。而且，行政机关的运作是有财政收入作为依托，并不面临着没有收入的情况。因此，在征地的时候不以市场价值作为标准，这在理论上说不通。同时，必须指出的是，正是因为这种不以市场价值为计算方式的补偿，导致政府征地过程中的财政错觉，导致了土地资源不能够实行{zy}配置，既损害了农民的利益，同时也导致社会资源的浪费。

　　在笔者看来，之所以有“同地不同价”的现象，最本质的原因在于中国特有的城乡二元结构体制。如果说，由计划经济衍生而来的城乡二元结构，把人分为城里人和乡下人，是为了保证农村中具有足够的劳动力生产农产品，同时也为了把城市里享受低价格农产品的人数限制到最少，那么，把集体土地限制在农业用途，就是要通过保持国有土地在非农使用方面的垄断性，以达到政府在土地转让金上的收入{zd0}化，从而为城市化作资金上的准备。

　　九三学社中央在全国政协十届二次会议上的一个提案也为笔者的看法提供了佐证。该提案指出：被征用的土地收益分配格局大致是地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。（参见九三学社中央：《关于尽快解决失地农民生活保障问题的建议案》，全国政协十届二次会议提案第0001号）

　　城乡二元的本质是以计划为手段，试图压低农村的一切要素价格——农产品、人工和土地的价格，为城市化和工业化服务。但是，改革开放前三十多年的经济实践表明，计划经济而导致的城乡二元，并不能够实现城市的繁荣；相反，会导致国民经济的全面衰败。而改革开放三十年的经验表明，凡是以市场为主要调节手段的领域，不公平的现象就会少些，而在计划主导的领域，不公平就会多些。中国农地的“同地不同价”现象，就是这一点的生动写照。

　　（作者系上海金融与法律研究院研究员）