文：袁裕来


发表时间：2010-4-6 17:57:00 阅读次数:228 所属分类：热点话题

4月4日，央视《焦点访谈》“江苏扬州政府偷偷卖地　新建小区面临拆迁”曝光了江苏省扬州市人民政府的一起违法拆迁案。渡江西苑小区和福运苑小区业主突然接到通知，说他们的房子马上就要拆迁了。两个小区分别建造于2002年、2003年。原来政府在没有通知他们的情况下，提前收回了国有土地使用权，并且已经将国有土地使用权挂牌出让。

这样的事情，我实在是再熟悉不过了。2008年10月26日，《法制日报》就报道我代理的类似的案件“土地“重婚”诉讼剧增　考验依法行政”。 2001年5月30日，大名鼎鼎的民营企业罗蒙西服集团南京分公司购买了南京市正洪街综合楼A区1至3层部分A区3房屋，土地使用权年限自2000年4月4日至2049年2月28日。2008年7月15日，罗蒙公司忽然接到了通知，上述房屋已列入拆迁范围。经过了解获悉，原来土地使用权在未经依法收回的情况下，已经经过南京市人民政府批准挂牌出让给了苏宁电器集团旗下的置业有限公司。2007年1月23日，南京市国土资源局并向该公司核发了建设用地批准书。因此，报道称这种现象为土地重婚，就像女人在没有与合法丈夫离婚之前，又嫁给了第二个男人。在面临拆迁的情况下，罗蒙公司依法提起了诉讼。诉讼期间，2009年5月14日，南京市人民政府补办了收回土地使用权手续。补办手续时间，距离南京市人民政府批准出让国有土地使用权已经超过2年。这场官司现在仍然在继续之中。

今年3月31日，一篇“拆迁令程序不合法　27居民告赢市政府”在网络上得到广泛转载。湖南省长沙市中级人民法院在一起拆迁纠纷中认定，长沙市政府在作出“土地收回令”前，没有单独书面告知当事人，作出决定之后也没有将“土地收回令”送达给当事人，因此判决确认“土地收回令”无效。房屋拆迁因此被听停。

以上案件，涉及的其实是同一个问题，也即人民政府在房屋拆迁行为中，盗窃了当事人的国有土地使用权，回避了拆迁的实质问题。眼下，我代理的拆迁尚有几十起，几乎所有的政府都是如此操作的。可见，问题之严重。其实，这也正是拆迁矛盾如此尖锐，且总是难以解决的症结所在。

拆迁纠纷，是社会矛盾最集中最尖锐的领域，甚至严重影响着社会的稳定，这是谁也不会否认的。甚至，时不时会出现一些被拆迁人xx或者xx的悲剧。然而，我们的政府却从来就没有打算放弃盗窃土地使用权，回避主要矛盾。

恐怕谁也不会怀疑，在土地和房屋的关系上，房屋是利用或者称使用土地的结果，土地上有没有房屋只是土地存在的一种状态。拆迁房屋，实质上是为了取得土地使用权，被拆迁人失去的主要也是土地使用权。因此，在拆迁房屋和收回土地使用权之间，基本法律关系是土地使用权是否能够或者如何收回的问题。土地使用权收回，房屋也就只能拆除。同时，补偿的对象主要也是土地使用权，对于房屋需要补偿的则主要是造价。我甚至认为，《拆迁条例》的制订，本来就是没有必要的。国务院应该制订的是《收回土地使用权条例》，对于房屋的补偿xx可以在其中作出规定。政府在作出的收回土地使用权的决定中，同时明确补偿问题。正如台湾地区《土地征收条例》第5条规定“前项应征收之土地改良物，得视其兴办事业计划之需要，于土地征收后，征收之。但土地改良物所有权人于需用土地人报请征收土地前，请求同时一并征收其改良物时，需用土地人应同时办理一并征收。”第31条 规定“建筑改良物之补偿费，按征收当时该建筑改良物之重建价格估定之。”

其实，对于土地使用权的收回和补偿，相关法律是有明确规定的。《物权法》第148条明确规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”《土地管理法》第58条第2款明确规定“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”其中（一）项就是因为公共利益提前收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第20条规定“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”第34条规定“国家实行房地产价格评估制度。／房地产价格评估，应当遵循公正、公平、公开的原则，按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地的市场价格进行评估。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《国家标准房地产估价规范GB/T50291—1999》第6.7.6规定“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”国土资源部、财政部、中国人民银行近日联合制定发布了《土地储备管理办法》第12条更是明确规定“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”也就是说，应该先补偿，才能收回国有土地使用权。

只是一旦涉及到房屋拆迁，土地使用权的收回和补偿关系就被掩盖被歪曲了。《城市房屋拆迁管理条例》第7条只是规定拆迁人申请拆迁许可证，必须提供土地使用权批准文件，没有明确土地使用权批准是不是就是收回土地使用权的决定，或者说政府部门向拆迁人核发土地使用权批准文件之前，是否先收回被拆迁人的国有土地使用权。至于，收回国有土地使用权的补偿问题，更加没有提到。同一规范性文件第24条规定“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这里的区位暗含了部分土地使用权的价格，所谓“房屋具体区位：是指在某一个特定的地段内，房屋相对于所在地段、拆迁地块的优劣程度。”（《浙江省城市房屋拆迁价格评估暂行办法》第3条）但没有真实反映土地使用权的价格。譬如，按照这一规定，土地使用权面积的大小，就与补偿金额多少没有关系，这样的规则自然无法让人接受。再譬如，如果房屋比较旧的话，按照市场价，自然是不值什么钱的，实际补偿时，也不能不考虑土地使用权的价格。但是，怎么考虑考虑多少，就规定明确的规则，没有规则就必然会产生激烈而难以解决的矛盾。

更加让人遗憾的是，《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》同样没有理清这一关系，甚至比《城市房屋拆迁管理条例》更进一步掩盖和歪曲了土地和房屋的本质关系，不仅《草案》第20条规定 “货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”与城市房屋拆迁管理条例》第24条一样，而且第12条第2款规定“征收房屋的，应当依法收回国有土地使用权。”收回国有土地使用权，被放在征收房屋之后。于是乎，进一步回避了主要矛盾，拆迁中的悲剧也肯定只会更加频繁更加激烈。

【天涯博客】本文地址