解密证券打非“矩阵”


“原始股”，这个“发财”甚至是“一夜暴富”的代名词，很难有人经受得住它的诱惑，“商机”由此而来。非法发行原始股者有之，非法中介代理买卖未上市公司股票者有之，借海外上市之名诈骗群众钱财者有之。

      套用一句歌词，“原始股，你这xx不见血的刀！”其实，原始股并没有错，只是有人利用了人们的暴富投机心理，拿原始股做噱头，行“非法证券行为”之实。

      据本报记者了解，在中国证监会推动下，各相关部委通力合作，一个横纵交织的打非“矩阵”已然建立。

      在这个组织中，中央层面成立了由证监会牵头，公安部、工商总局、人民银行、银监会并邀请高法院、高检院等有关单位参加的整治非法证券活动协调小组，全面负责打击非法证券活动的组织协调、政策解释、性质认定等工作。

      与之相对应，各个地方政府也成立了上述部门在当地机构间的协调小组，建立起以地方政府为主导的联合执法体系，主要负责地方的非法证券活动查处和善后处理工作。

      “在工作过程中出现意见不一致的地方由中央级协调小组进行协调，保证联合执法机制的有效运转。可以说这套打非机制初步实现了反应灵敏、配合密切、应对有力。”证监会非上市公众公司部有关负责人对本报记者表示。

      连横

      多部门联合执法的打非机制源于被称为“99号文”的《国务院办公厅关于严厉打击非法xxxx和非法经营证券业务有关问题的通知》(国办发[2006]99号)，该文件更是成为之后打非工作纲领性的文件。

      “非法证券活动是一个典型的涉众型犯罪行为，如果仅仅依靠证监部门来做，执法力量远远不够，要整合其他机构的执法力量，这是推动出台99号文最重要的原因。”上述非上市公众公司部负责人说。

       “99号文”明确，要完善打击非法证券活动的政策法规和联合执法机制。同时，为加强组织领导，要成立打击非法证券活动的协调小组。

      2007年2月12日，国务院批复同意建立整治非法证券活动协调小组工作制度。

      该工作制度明确了协调小组的6项主要职责，分别涉及打非法律、法规、规章、政策的制订和解释；对涉嫌非法证券活动进行性质认定；指导、督促地方政府建立整治非法证券活动协调机制；组织指导打非宣传和投资者教育；协调解决打非中的问题，并加强有关部门、各地区的信息沟通与交流；以及完成国务院交办的其他事项。

      在中国证监会牵头下，公安部、人民银行、工商总局、银监会及高法院、高检院等有关单位参加的协调小组成立。同时确立不定期召开会议制度，以会议纪要形式明确议定事项，推进打非工作的进行。

      据悉，协调小组成员都是部级领导，{dy}批的协调小组召集人由证监会副主席担任，成员包括证监会主席助理、公安部部长助理、人民银行副行长、工商总局副局长、银监会副主席、高法院副院长、高检院副检察长等部级领导。

      “中央层面协调小组的建立，整合了各部门的执法力量，使得打击并遏制非法证券活动更具可行性。”一位接近管理层的人士说。

      然而在上述人士看来，由各部门组成的协调小组是一个议事机构，必须有明确的机构来做具体事情，这个机构就是设在证监会的协调小组办公室，在协调小组的主导下做一些具体工作，包括各个部门的协调、沟通等工作。

      实际上，该办公室与当时筹建中的“非上市公众公司监管办公室”是一套人马两个牌子，承担日常工作，落实协调小组的有关决定。协调小组办公室设联络员，其他成员单位也落实到人，派出联络员与办公室保持联系，联络员由成员单位有关司局级负责人担任。

      合纵

      根据国办发99号文，非法证券活动查处和善后处理工作按属地原则由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府负责。

      协调小组成立之后，证监会就给系统内各派出机构发文，在地方政府层面建立相应的联合执法工作机制，并将其作为证监会派出机构2007年的一个重点工作。

      “督促各个地方政府出台实施意见的作用，就是要让地方政府明确如何落实打非工作，如何开展工作，这是我们的{dy}要务。”上述证监会相关部门负责人说。

      2007年3月6日，中国证监会发了“40号通知”，就证监系统贯彻落实99号文提出新的工作原则，要求紧紧依靠地方人民政府，在地方人民政府统一领导下积极配合做好工作。

      在这一原则指导下，证监系统收到的举报和投诉，由非法证券活动发生地的证监局负责将其通报给当地人民政府，督促在其统一领导下，及时启动打击非法证券活动的联合执法机制；需要对非法证券活动进行性质认定的，各证监局及时出具认定意见；非法证券活动涉及多个辖区的，相关证监局应积极配合，保持信息共享和有效沟通。

      终于经过一年的努力，随着12月27日黑龙江省的实施意见出台，全国36个省区市的实施意见全部出齐，分别建立了打击非法证券活动领导小组或工作小组，小组主要负责人大多为政府分管官员。

      相应的有效协调机制、联合执法机制、快速反应机制、预警机制等同时建立。

      值得注意的是，领导小组或协调小组成员广泛，包括了与打击非法证券活动相关的证监、公安、检察、法院、工商、金融办、银监、发改委、国资委、经贸委以及宣传部门等单位。

      从各地政府发布的实施意见看，都明确了打击非法证券活动预防、发现、性质认定、案件查处、责任追究、善后处理等环节的工作程序和各部门的职责分工，在组织保障、制度建设、机制运行和宣传教育等各方面做了比较详细的规定，形成了联合打击的合力，为有力推进打击非法证券活动工作提供了制度保障。

      与此同时，地方政府也指派了相应的牵头机构，有些地方由证监局牵头，有些由金融办牵头，与协调小组办公室保持联络。

      “以国务院‘99号文’出台为前后界限，打非脉络逐渐清晰。其{zd0}的贡献就是理顺了监管部门和地方政府各自的职责分工。证监会负责组织、协调、督促；地方政府按照属地原则，负责查处和善后处理工作。明确分工、加强配合，形成了打非的合力。也就是说，在打击非法证券活动中，地方政府负有越来越重要的责任。”上述证监会相关部门负责人说。

      在这一机制下，地方政府正式走到前台，成为打击非法证券活动的“主力”。

      福建省在打击非法证券活动机制建立以后，由福州市人民政府牵头办案，查处了福建省福茗优茶叶有限责任公司非法xxxx案，成为首例由地方政府为主办理的案件，凸显了按属地原则、福建省联合执法机制及时启动并发挥作用的效果。

      数据显示，2007年非法证券活动的投诉量仍然居高不下，与2006年同期相比有一定增加，但投诉反映的非法证券活动大多发生在2006年或更早，2007年新发生的非法证券活动约占投诉量的5%。

      “证监系统与公安、司法部门密切配合，查处了一批大案要案，对犯罪分子起到了震慑作用，同时地方政府的深入配合也使得联合执法机制更顺畅，是去年新发非法证券活动减少非常重要的原因。”上述人士说。

      整合

      合纵连横的打非“矩阵”已然建立，协调小组办公室在具体的工作机制层面，建立了系列制度，以整合各方面资源与执法力量，保障“矩阵”的有效运行。

      首先是协调小组定期工作会议制度。其次是信息月报制度、工作简报制度、信息共享制度。

      “一方面是信息的获取，建立了月度报告制度，要求各地证监局建立查处非法证券活动的信息、统计和档案制度，每月月初把上月辖区内发生的非法证券活动及查处情况上报；协调小组办公室通过汇总，并进行分析，制作成‘整治非法证券活动协调小组工作简报’，抄送协调小组各成员单位，实现信息共享，为更好地部署打非提供参考和依据。”一位协调小组办公室人员告诉记者。

      证监会数据显示，2007年，证监系统全年共收到涉及非法证券活动的各类来信、来访1400余件，并将其中366件涉嫌犯罪线索移送公安机关；一批大案要案进入司法程序，证监会协助公安部督办的8起重点案件均已侦查终结，并移送检察机关审查起诉，其中4起已经法院一审判决。目前，8起案件共抓获犯罪嫌疑人48人，取缔非法中介机构19家。

      “这些不是简单的汇总，还有分析，可以看到一段时间内非法证券活动的发展趋势，采取相应的措施。比如说从去年下半年开始，就发现黑龙江成为了仅次于陕西的第二个非法发行的高发区，我们把信息月报通报给地方，可以让当地政府感觉到压力，能够主动地采取措施遏制这种势头。”上述人员说。

      此外，协调小组办公室还将各地有特色的、值得推广和借鉴的打非工作经验，以工作简报的形式向各成员单位通报，成为了信息交流的载体。

      第三是大案要案的督办制度。

      非法发行往往涉及地域较广、人员较多，因此需要协调小组办公室进行组织协调，涉及到几个省区的案子要通过证监会来协调。

      “前期主要是协调所涉及的多个证监局，确定谁为主，谁主办谁协办，因为互相一扯皮就把一个案子给耽误了，之后再协调公安部门谁为主，还涉及到检察院集体公诉。这里边‘1号文’提供了非常实用的帮助。”上述协调小组办公室人员称。

      1号文，即由{zg}人民法院、{zg}人民检察院、公安部、中国证监会四部门于是2008年1月2日联合下发的《关于整治非法证券活动有关问题的通知》(证监发[2008] 1号)。在上述人士看来，四个打非核心部门联合出台一个文件，表明了监管部门对这个问题的重视程度。

      因为协调小组办公室一般是先协调证监系统内部各地机关，这相对较为容易。但同时还得和公安机关等部门协调，证监会不是其上级主管单位，难免遇到困难，而有了1号文，就有了依据，对该四部门下属的地方机关工作都有指导意义。

      “我们协调公安机关或者检察机关有一个原则，即以办案为宗旨，哪个地方的机关主办更有利于办案，则由其主办。各相关部门在办理非法证券类案件过程中遇到重大问题的，可提请协调小组协助解决。”上述人士说。

      据介绍，1号文的出台，各成员单位的联络员做了大量的工作，四部门反复协调、沟通，基本上是一字一句斟酌推敲，{zh1}取得上层的一致意见。“1号文”的出台无疑为各地行政执法部门和司法机关保障工作机制提供了强有力的法律依据，与其它法规一起构筑起打击非法证券的法治体系。